SERVIZIO IDRICO INTEGRATO: IL NUOVO QUADRO DEI SERVIZI PUBBLICI LOCALI DELINEATO DALLA FINANZIARIA 2002 di Corrado Carrubba (*)

IL QUADRO GENERALE

L'art. 35 della legge 22 dicembre 2001 n. 448 (finanziaria per il 2002) ha cambiato il quadro di riferimento della normativa in materia di servizi pubblici locali, modificando le disposizioni contenute nel Testo Unico degli Enti Locali (TUEL) cioè il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, in particolare quelle dell’art. 113, Gestione delle reti ed erogazione dei servizi pubblici locali di rilevanza industriale ed introducendone di nuove, quali quelle del nuovo art. 113bis Gestione dei servizi pubblici privi di rilevanza industriale.

In via principale proprio la distinzione apportata tra i servizi pubblici “di rilevanza industriale” e servizi pubblici “privi di rilevanza industriale”. la divisione, per i primi, tra la proprietà delle reti impianti e dotazioni e l’attività di gestione, ed il principio generale dell’affidamento obbligatoriamente tramite gara (salvo le eccezioni che si diranno) sono le caratteristiche principali di quella che risulta essere in buona sostanza l’ormai atteso a da tempo adeguamento del sistema dei servizi pubblici alla liberalizzazione imposta dal mercato interno europeo [i]; la portata della riforma è comunque estremamente ampia e di grande rilevanza, anche per settori di evidente interesse ambientale[ii].

Tra i “servizi pubblici di rilevanza industriale” è evidente che non potrà non esservi la gestione del ciclo integrato delle acque, anche se formalmente sarà un Regolamento governativo [iii]d’attuazione ad individuarli, poiché ciò sta nella cose ed in quanto detto sino ad ora, nonché perché espressamente, come si vedrà meglio in seguito, la riforma disciplina nel nuovo contesto specifici profili del settore regolato, appunto, dalla legge 36 del 1994[iv].

Sinteticamente, fatto salvo il principio e l’obiettivo posto dal Legislatore di avere a regime, un unico gestore per ogni ambito territoriale ottimale, il servizio idrico integrato, in prima applicazione, potrà all’interno di ogni ATO (ovvero sub-Ato, laddove istituito) essere gestito da una pluralità di soggetti:

a) il gestore, individuato a mezzo di gara, dall’ente responsabile del coordinamento (per i territori relativi ai soggetti non ammessi a salvaguardia, ed alle gestioni in economia);

b) i soggetti gestori ammessi a salvaguardia (aziende speciali ed aziende consortili preesistenti alla legge 36/94, trasformati in società di capitali ai sensi dell’art. 35, comma 8, legge 448/2001, secondo la procedura di cui all’art. 115 TUEL; e società pubbliche preesistenti alla legge 36/94);

c) i concessionari individuati in base a gara, ante-legge 36/94, fino alla scadenza delle relative concessioni;

d) le società di capitali partecipate unicamente da enti locali che fanno parte dello stesso ambito territoriale ottimale a tal fine appositamente create e che comnque entro due anni dall’affidamento debbono aprirsi alla partecipazione dei privati..

LA PROPRIETA’ ED IL REGIME DI AFFIDAMENTO ED UTILIZZO DELLE RETI, IMPIANTI E DOTAZIONI

Quanto alla proprietà di impianti, delle reti e delle altre dotazioni destinati all'esercizio dei servizi pubblici di rilevanza industriale è previsto che gli enti locali che ne siano proprietari non possano cederli; tuttavia, gli enti locali, anche in forma associata, ove le legislazioni di settore prevedano la separazione dai servizi di erogazione, possono conferire la proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali a società di capitali di cui detengono la maggioranza, maggioranza che è incedibile. Tali società pongono le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali a disposizione dei gestori incaricati della gestione del servizio individuati nelle forme di evidenza pubblica, eventualmente bandite dalle stesse società affidatarie.

Alla scadenza del periodo di affidamento, e in esito alla successiva gara di affidamento, le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali di proprietà degli enti locali sono assegnati al nuovo gestore. Sono, inoltre, assegnati al nuovo gestore o loro porzioni, gli impianti e le altre dotazioni realizzate, in attuazione dei piani di investimento, dal gestore uscente. A quest'ultimo è dovuto da parte del nuovo gestore un indennizzo pari al valore dei beni non ancora ammortizzati, il cui ammontare è indicato nel bando di gara.

I rapporti degli enti locali con le società di erogazione del servizio e con le società di gestione delle reti e degli impianti sono regolati da contratti di servizio, allegati ai capitolati di gara, che dovranno prevedere i livelli dei servizi da garantire e adeguati strumenti di verifica del rispetto dei livelli previsti.

Qualora, infine, le reti, gli impianti e le altre dotazioni siano di proprietà di soggetti di soggetti che non siano gli enti locali essi possono essere autorizzati a gestire i servizi o loro segmenti, comunque nel rispetto degli standard individuati per l’affidamento tramite gara, regolamentati da apposito contratto di servizio che fissi livelli di qualità e strumenti di verifica, anche al fine di coordinamento con altri eventuali gestori[v].

LA GESTIONE DEL SERVIZIO

Come già accennato, l’affidamento delle gestione del servizio, nel nostro caso idrico, per regola generale deve avvenire in regime di concorrenza ed esclusivamente a favore società di capitali individuate attraverso l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica. Viene così ad escludersi sia ogni altra tipo di soggetto (ad esempio consorzi o cooperative) sia ogni altra e diversa forma di affidamento della gestione del servizio, ivi compresi ed in particolare gli affidamenti diretti a società costituite o partecipate dagli enti locali. Come corollario a ciò gli enti locali, dovranno mutare le aziende speciali e i consorzi che gestiscono i servizi di rilevanza industriale in società di capitali, entro il 31 dicembre 2002, ai sensi dell'articolo 115 del citato testo unico [vi].

Questo favore espresso per la concorrenza si rafforza inoltre nell’espresso divieto per le società che gestiscono a qualunque titolo servizi pubblici locali grazie ad un affidamento diretto o comunque di una procedura non ad evidenza pubblica, o a seguito dei relativi rinnovi, di partecipare alle gare per l’affidamento dei servizi pubblici a rilevanza industriale[vii]; le società controllate o collegate, le loro controllanti, nonché le società controllate o collegate da queste ultime seguono lo stesso destino di esclusione. Inoltre sono escluse, qualora la legislazione di settore consenta la separazione tra la gestione delle reti e degli impianti e l’erogazione del servizio, le società eventualmente costituite per la gestione delle rete e degli impianti nonché le società eventualmente costituite dagli enti locali a cui i medesimi abbiano conferito la proprietà delle reti e degli impianti.

Tuttavia per quanto qui specificamente interessa, in alternativa a quanto così introdotto, la legge all’art. 35, comma 5, prevede che i soggetti competenti, individuati ai sensi dell’art. 9 della legge 5 gennaio 1994 n. 36 cioà le Autorità d’ambito responsabili del coordinamento possono affidare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della legge di riforma, il servizio idrico integrato a società di capitali partecipate unicamente da enti locali che fanno parte dello stesso ambito territoriale ottimale per un periodo non superiore a quello massimo determinato ai sensi delle disposizioni di cui al comma 2 dell’articolo in commento (da un minimo di tre ad un massimo di cinque anni, ulteriormente incrementabile al verificarsi delle condizioni di cui al comma 3 dell’articolo citato). Tuttavia entro due anni da tale affidamento gli enti locali azionisti devono cedere a soggetti privati, mediante procedura ad evidenza pubblica (gara), almeno il 40% del capitale sociale, pena la perdita ope legis dell’affidamento diretto.

In altre parole i comuni che attualmente gestiscono il servizio idrico integrato in economia, ricadenti nello stesso ATO (o sub-Ato), possono costituire ex-novo, una società di capitali (s.p.a. o s.r.l.) interamente partecipata dagli enti locali medesimi, cui l’ente responsabile del coordinamento (la Provincia n.d.r.) affida (deve affidare) la gestione del servizio idrico-integrato; condizione per ottenere l’affidamento diretto è comunque che alla data dell’affidamento medesimo il capitale sociale sia al 100% pubblico. che però, entro due anni, dovrà aprirsi al capitale privato per almeno il 40%.

IL REGIME TRANSITORIO

Nei casi in cui le discipline di settore non stabiliscano le modalità ed la durata di un congruo periodo di transizione, il comma 2 dell’articolo 35 prevede che il Regolamento annunciato indichi esso i termini, non inferiori a 3 anni e non superiori a 5, di cadenza anticipata o cessazione delle concessione del servizio in atto che siano state affidate non con procedure di evidenza pubblica, cioè di gara.

Alla scadenza di tale periodo si andrà in gara ma, in eccezione al principio dettato dal comma 6 dell’art. 113 riformato cioè l’esclusione per chi goda di affidamenti diretti, a queste prime gare potranno partecipare anche i soggetti che forniscano i servizi oggetto delle gara.

Alla fine del periodo transitorio stabilito dal Regolamento sarà fatto inoltre divieto alla società partecipate dal pubblico in misura superiore al 50% se ancora affidatarie dirette di partecipare ad attività imprenditoriali al di fuori del proprio territorio.

Da notare, anche per gli effetti che esso avrà nel quadro delle gestioni idriche dei prossimi anni, che il periodo transitorio in cui gli odierni affidatari diretti manterranno il servizio senza risoluzione obbligatoria, che il termine di durata transitorio potrà essere incrementato in presenza di determinati fatti per un totale di ulteriori 5 anni quando ricorrano più condizioni [viii].

Inoltre preme aggiungere che, nel silenzio della legge, in un medesimo ambito territoriale ottimale, si potranno quindi avere più società di capitale totalmente partecipate da enti locali ricompresi nel medesimo ambito, ovvero un’unica società costituita e partecipata da tutti gli enti locali ricompresi nell’ambito. Altri enti locali potranno inoltre decidere, nella loro piena autonomia, di non aderire a nessuna società.

Occorre infine segnalare il problema relativo all’affidamento separato della gestione del servizio idrico integrato, che interessa diversi enti locali, che per diverse ragioni, erano ricorsi a diversi modelli gestori per ognuno, o per alcuni dei servizi ricompresi nel novero del servizio idrico integrato.

Frequenti inoltre i casi di gestione del servizio di pubblica fognatura in economia, in presenza di affidamento in concessione a terzi del servizio di acquedotto, e di adesione ad un consorzio per il servizio di depurazione delle acque reflue; in questo caso appare possibile, nelle more della individuazione da parte dell’ente responsabile del coordinamento, del nuovo soggetto gestore, procedere, qualora non si voglia partecipare alle società di capitali di cui all’art. 35, comma 5, al fine di superare la gestione in economia del segmento di servizio idrico-integrato, di integrare la concessione in atto per la gestione del servizio di acquedotto, ricompredendo anche il servizio di fognatura, purchè trattasi di concessione assegnata in base a gara prima dell’entrata in vigore della legge 36/94.

Appare inopportuna anche se non vietata dalla normativa transitoria la scelta di un concessionario mediante esperimento di gara, posto che il rapporto che ne scaturirebbe avrebbe vita breve, essendo destinato a scadere all’atto dell’affidamento a cura dell’ente responsabile del coordinamento del soggetto gestore a livello di Ato; qualora siano i servizi economicamente più rilevanti (acquedotto e depurazione) ad essere gestiti in economia, sembra doversi escludere, nelle more della individuazione del gestore del servizio idrico integrato per l’ambito considerato, la possibilità di affidamenti diretti a gestori esistenti, essendo, inoltre, inopportuno, per le considerazioni svolte, procedere ad esperire procedure di gara per la individuazione di concessionari.

ALCUNE NOVITA’ PER L’AMBIENTE ED I CONSUMATORI

Da segnalare alcune novità introdotte dall’art.35 che vanno nella direzione di creare presidi a tutela dei cittadini utenti e, per certi versi, delle compatibilità ambientali nell’erogazione dei servizi.

Per prima ricordiamo la previsione di una specifica causa di revoca dell’affidamento del servizio da parte dell’autorità d’ambito qualora il gestore violi gli specifici standard qualitativi posti a garanzia dei comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti; l’obbligo di appositi contratti di servizio mirati ai residenti nei comuni minori e la minaccia di risoluzione anticipata dell’affidamento in caso di inadempienza da parte del gestore appare una misura utile a garantire, in particolare in Ambiti geograficamente complessi, che le piccole comunità non abbiano a pagare esse la gestione industriale e le necessità di scala, magari a fronte del peso demografico e politico istituzionale delle grandi città[ix].

Ancora da segnalare come espressamente tra gli standard nel rispetto dei quali deve essere indetta la gara per l’affidamento del servizio, sono ora previsti quello “ambientale”, di “equa distribuzione sul territorio” e “ di sicurezza”; egualmente è previsto che la gara sia aggiudicata non solo con riguardo alle condizioni economiche, bensì con valutazione del livello di qualità, sicurezza, investimenti per lo sviluppo delle reti e degli impianti, innovazione tecnologica e gestionale. Tali elementi dovranno far parte del contratto di servizio[x],

Infine, gli enti locali anche nelle forme di governo e affidamento della gestione associata, dovranno individuare gli standard di qualità e determinare le modalità di vigilanza e controllo sui soggetti esercenti il servizio, in un quadro di tutela prioritaria degli utenti e dei consumatori[xi].