Consiglio di Stato Sez. IV n. 1971 del 11 marzo 2026
Urbanistica.Limiti alla discrezionalità comunale e principio di proporzionalità nelle convenzioni urbanistico-ambientali

Il potere dell’Amministrazione comunale di subordinare il rilascio di titoli edilizi alla stipula di apposite convenzioni per impianti industriali "incompatibili" con un Parco Naturale deve essere esercitato nel rigoroso rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. È illegittimo imporre unilateralmente impegni alla dismissione dell'attività o divieti sull'uso di futuri combustibili (CSS) a fronte di interventi edilizi qualificati come modifiche "non sostanziali" e volti al miglioramento dell’impatto ambientale. Il principio di precauzione non giustifica restrizioni basate su rischi meramente ipotetici o mozioni politiche, richiedendo invece una valutazione scientifica oggettiva su pericoli specifici e attuali. Infine, l'obbligo di previa convenzione non si estende agli interventi di manutenzione e adeguamento che non incrementino la capacità produttiva o l'impatto ambientale del sito.

Pubblicato il 11/03/2026

N. 01971/2026REG.PROV.COLL.

N. 02248/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2248 del 2025, proposto dal Comune di Monselice, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Calegari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la società Buzzi Unicem s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani, Elisabetta Sordini, Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

dell’Ente Parco Regionale dei Colli Euganei e della Provincia di Padova, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 02008/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della società Buzzi Unicem s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 la consigliera Silvia Martino;

Uditi gli avvocati delle parti, come da verbale.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si riassumono i fatti quali risultano dalla sentenza di primo grado.

1.1. Nell’anno 2017 l’originaria ricorrente Buzzi Unicem s.p.a. (a cui è poi subentrata il 13 dicembre 2022, in forza di atto di conferimento di ramo d’azienda, Buzzi Unicem s.r.l.) ha acquisito la partecipazione totalitaria del gruppo societario Zillo, divenendo proprietaria di un impianto di produzione di cemento sito nel Comune di Monselice.

La cementeria è stata realizzata prima dell’istituzione del Parco Regionale dei Colli Euganei e, con l’approvazione del relativo Piano ambientale, è stata inclusa nel perimetro del Parco, qualificata come attività incompatibile con le finalità dello stesso e, in quanto impianto preesistente, assoggettata alla specifica disciplina recata dagli articoli 19 e 36 delle norme di attuazione.

L’articolo 36 di tali norme prevede per detto impianto produttivo (individuato con il n. 15) che “un apposito progetto unitario deve coordinare gli interventi necessari per migliorare l'inserimento ambientale, mitigandone l’impatto con la ricomposizione paesistica e l’arredo vegetale, e per conseguire gli obbiettivi di adeguamento o riconversione fisica e/o funzionale decisi a livello regionale”.

Secondo l’articolo 19 (attività ed impianti incompatibili o ad alto impatto ambientale) “3. Per quanto concerne le cementerie esistenti individuate nella tavola C3 in aree di riconversione fisica e funzionale con la numerazione 15, 16 e 17 e per le quali è prevista la approvazione di progetti di intervento unitario ai sensi dell'articolo 36, l’Ente potrà sollecitare la conclusione di accordi di programma con la Regione, il Ministero dell'ambiente, i comuni e gli altri soggetti pubblici competenti, ai sensi dell'articolo 26 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 e dell’articolo 27 della legge 8 giugno 1990, n.142, per il coordinamento delle azioni di contenimento dell’impatto ambientale e paesistico e per concertare, con le aziende stesse, strategie di adeguamento, ed eventuale riconversione e/o rilocalizzazione delle attività e degli impianti. In ogni caso gli interventi eccedenti la manutenzione e l’adeguamento degli impianti e delle strutture e le ristrutturazioni interne, sono subordinati alla stipula di apposite convenzioni, con la partecipazione dell’Ente Parco e dei Comuni interessati, che definiscano in particolare:

a) le modalità e i tempi di prosecuzione dell’attività, con particolare riguardo per il traffico indotto;

b) le modalità e i tempi delle eventuali dismissioni, nonché delle condizioni di riuso dei sedimi e dei fabbricati, da verificare nell’ambito degli strumenti urbanistici locali, secondo le indicazioni del PA.;

c) i programmi di investimento, di riassorbimento occupazionale e di eventuale rilocalizzazione in aree esterne”.

1.2. La società odierna appellata, in data 22 novembre 2019, ha presentato al SUAP del Comune di Monselice istanza per il rilascio del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un impianto per la ricezione e il dosaggio di minerale di ferro e/o di silicato di ferro; l’intervento prevede la realizzazione di un silo del diametro di tre metri e dell’altezza di tredici metri circa, collegato alla cementeria tramite un nastro trasportatore già esistente.

L’Ente Parco ha rilasciato l’autorizzazione paesaggistica, subordinandone la realizzazione alla firma della convenzione prevista dall’art. 19, comma 3, delle N.T.A. del Piano.

Con determina del 25 maggio 2020 la Provincia di Padova ha assentito il Progetto come modifica non sostanziale dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA).

Il Comune di Monselice ha dapprima coinvolto gli altri Comuni compresi nel perimetro del Parco; poi, su indicazione della Regione, ha limitato all’Ente Parco la partecipazione alla redazione della convenzione.

Nelle more, la società ha anche proposto ricorso avverso il silenzio-inadempimento del Comune, definito con la sentenza del T.a.r. n. 1178 del 6 ottobre 2021, che ha condannato il Comune medesimo a provvedere entro 90 giorni sull’istanza di permesso di costruire con l’adozione di un provvedimento espresso.

Nell’ambito della conferenza di servizi successivamente convocata dal Comune, l’Ente Parco non ha sollevato obiezioni rispetto al testo della convenzione proposto dalla società, mentre il Comune odierno appellante ha invece chiesto l’impegno della medesima:

- a non aumentare la capacità produttiva della cementeria, né i fumi prodotti;

- a ridurre le emissioni in atmosfera rispetto all’AIA;

- a non utilizzare combustili provenienti da rifiuti;

- a chiarire i tempi di riconversione dell’attività.

Buzzi Unicem si è resa disponibile ad assumere i primi due impegni, mentre per quanto riguarda l’uso di combustibili ha chiarito che l’AIA non ne prevede l’impiego e si è resa disponibile a subordinare l’eventuale futuro utilizzo ad una specifica convenzione con il Comune e con il Parco; si è opposta invece alla previsione del programma di dismissione/riconversione dell’impianto produttivo.

1.3. Con il ricorso di primo grado iscritto al n.r.g. 434 del 2022, la società ha lamentato che, nonostante la sostanziale condivisione del testo nell’ambito della conferenza di servizi, il Consiglio comunale, con delibera n. 55 del 13 settembre 2021 abbia formulato una controproposta, introducendo agli articoli 5 e 6 dello schema di convenzione modifiche diverse da quelle già condivise, con le quali ha previsto il divieto di futuro utilizzo del combustibile proveniente da rifiuti e l’impegno dell’istante a presentare, entro e non oltre il 12 settembre 2027, “un programma di investimento finalizzato alla realizzazione di un progetto, da avviare prima della scadenza dell’A.I.A. o a partire dalla data di scadenza dell’A.I.A., di riqualificazione dell’attività produttiva che contempli la progressiva riduzione dell’impatto ambientale attraverso la cessazione definitiva del ciclo a caldo (utilizzo del forno) e riconversione dello stabilimento ad attività compatibili con le particolarità dell’area, permettendo una programmata ricollocazione e/o salvaguardia dell’occupazione e nel pieno rispetto degli obiettivi indicati dal Piano Ambientale del Parco Regionale dei Colli Euganei”.

Nella successiva riunione della conferenza di servizi, tenutasi in data 22 settembre 2021, la società ha escluso di poter assumere gli impegni richiesti dal Comune, formulando un’ulteriore controproposta.

Nell’ambito della terza seduta della conferenza di servizi, tenutasi in data 15 dicembre 2021, il Sindaco ha riferito che il Consiglio comunale (con delibera 76/2021) ha confermato il testo approvato con deliberazione 55/21, ritenendo irrinunciabile l’inserimento nella convenzione degli impegni indicati agli articoli 5 e 6.

Ne è seguito il diniego del permesso di costruire oggetto del ricorso di primo grado n.r.g. 434 del 2022.

1.4. Con l’atto introduttivo, la società originariamente ricorrente ha dedotto due mezzi di gravame (da pag. 9 a pag. 19).

Successivamente, sulla base della documentazione depositata in giudizio dall’Amministrazione comunale, la società ha depositato motivi aggiunti censurando anche tali atti per i medesimi motivi già formulati con il ricorso principale.

1.5. In pendenza di tale ricorso, la Buzzi Unicem ha proposto al Comune un intervento impiantistico alternativo “di carattere transitorio”, volto all’installazione di una tramoggia industriale per lo stoccaggio da collocare all’interno di una struttura edilizia interrata già esistente (con sostituzione parziale della relativa struttura in lamiera grecata fissa con una mobile retrattile automatizzata) e già dotata di nastri trasportatori e l’introduzione nel ciclo produttivo degli ossidi di ferro.

Con comunicazione del 16 febbraio 2023 la Provincia ha preso atto della modifica non sostanziale dell’AIA comunicata dalla società e l’Ente Parco ha autorizzato l’intervento con provvedimento del 14 marzo 2023; il 14 giugno 2023 la società ha presentato al Comune la segnalazione certificata di inizio attività ai sensi dell’art. 22 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 per “la sostituzione parziale della copertura esistente della struttura (lamiera grecata fissa) con una mobile retrattile automatizzata, a scorrimento orizzontale, di pari caratteristiche meccaniche, e la parziale demolizione del muretto del prospetto nord -ovest”.

Il Comune, con provvedimento del 30 agosto 2023, ha tuttavia vietato l’esecuzione dell’intervento, allegando sia “la mancanza dello schema di impianto elettrico relativo al funzionamento della copertura mobile retrattile automatizzata, a scorrimento orizzontale, ai sensi dell’art. 5 del decreto del ministero dello sviluppo economico 22 gennaio 2008, n. 37” sia la qualificazione dell’intervento come “manutenzione straordinaria pesante”; su tale assunto, ha opposto anche in questo caso la necessità della previa stipula della convenzione prevista dall’art. 19 comma 3 delle NTA del Piano Ambientale del Parco.

1.6. Questo provvedimento è stato impugnato con ricorso iscritto al n.r.g. 1199/2023, con il quale sono stati dedotti tre mezzi di gravame (pagg. 7-16).

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r., previa riunione;

- ha respinto le eccezioni di inammissibilità e irricevibilità sollevate dal Comune;

- ha accolto i ricorsi e i motivi aggiunti, annullando gli atti impugnati;

- ha compensato tra le parti le spese di lite.

2.1. Nello specifico, il T.a.r. ha messo in rilievo che:

- sulla scorta del dato testuale dell’articolo 19 delle NTA del Piano Ambientale del Parco, le convenzioni ivi previste non necessariamente vanno limitate alle disposizioni dirette al controllo degli effetti del singolo intervento proposto;

- tale possibilità, tuttavia, non consente al Comune di imporre unilateralmente alla società la cessazione dell’attività del cementificio ovvero di formulare ulteriori pretese vincolanti la successiva attività produttiva;

- è evidente la sproporzione delle richieste del Comune rispetto alla prevista costruzione del silo, atteso che si tratta di un intervento rispondente non solo ad esigenze produttive ma anche di miglior tutela dell’ambiente.

3. L’appello del Comune, rimasto soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

In merito al ricorso n. 434/2022 e ai relativi motivi aggiunti, riguardanti il Silo.

1. Violazione degli artt. 29 e 35 c.p.a. Parziale irricevibilità del ricorso n. 434/22 r.g. e dei successivi motivi aggiunti; conseguente inammissibilità del ricorso per carenza di interesse.

Il T.a.r. ha respinto le eccezioni di inammissibilità e di irricevibilità sollevate dal Comune in relazione all’impugnazione, da parte di Buzzi, di atti presupposti adottati molto tempo prima della notificazione del ricorso e dei motivi aggiunti.

Il Comune ribadisce che la società avrebbe dovuto tempestivamente impugnare il verbale conclusivo della conferenza di servizi (del 20 dicembre 2021, doc. 6 di primo grado), comunicato via PEC nella stessa data (doc. 14 di primo grado); la delibera del Consiglio comunale n. 55 del 13 settembre 2021 (comunicata via PEC in data 21 settembre 2021, doc. 15 di primo grado e comunque pubblicata in albo pretorio); la delibera n. 76/2021 del Consiglio comunale (riportata nel preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis, l. n. 241/1990, doc. 8 di primo grado, nonché nel verbale della conferenza di servizi tenuta in data 15 dicembre 2021, e regolarmente pubblicata in albo pretorio); la delibera n. 40/2019 del Consiglio comunale, citata nelle delibere nn. 55 e 76/2021 del Consiglio comunale di Monselice.

Secondo il Comune la lesione lamentata dalla società deriverebbe direttamente da tali atti, che sono stati però tardivamente contestati.

II. Violazione ed errata applicazione dell’art. 19 NdA del Piano Ambientale del Parco Regionale dei Colli Euganei. Erronea applicazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Contraddittorietà della sentenza. Sull’attività svolta dal Comune nella conferenza di servizi.

Il T.a.r. avrebbe affermato che il Comune non potrebbe introdurre nelle trattative rivolte alla conclusione delle convenzioni impegni relativi alla futura attività produttiva della cementeria.

Il giudice avrebbe tuttavia equivocato il contenuto dell’art. 19 delle NdA il quale è stato peraltro oggetto di plurime pronunce giurisprudenziali.

L’appellante richiama ad esempio la pronuncia del T.a.r. per il Veneto, n. 2858/2006, secondo cui una lettura complessiva della disposizione e del Piano porta a ritenere che l’articolo “di per sé non determina la necessaria cessazione dell’attività dello stabilimento della ricorrente, ovvero la sua delocalizzazione, ma solo una concertazione tra lo stesso soggetto interessato, l’Ente Parco e l’Amministrazione Comunale in ordine all’adozione di misure che devono essere ragionevolmente idonee ad attenuare, in primo luogo, l’impatto degli impianti sul contesto assoggettato a tutela ambientale e a consentirne l’ottimale inserimento nel territorio, limitando quindi a casi del tutto estremi, e che devono essere attentamente valutati in tutte le loro concrete implicazioni, l’ipotesi dell’inibizione in loco dell’attività e il suo trasferimento in altro sito”.

In materia si è espresso anche il Consiglio di Stato (sentenze nn. 1185/2012, nn. 450 e 451/2013, 3194 del 2024).

Sempre il T.a.r. per il Veneto ha messo in luce che il Piano Ambientale è lo strumento previsto dalla legge per la cessazione, la riconversione o la delocalizzazione degli impianti; che le convenzioni sono in effetti prive di apposita disciplina in termini di procedimento e di tempistiche di approvazione, comunque ricavabili dalle regole di cui alla l. n. 241/1990.

Non sarebbe quindi corretto affermare che il Comune non possa introdurre nelle trattative rivolte alla conclusione della convenzione anche aspetti legati alla futura attività produttiva dell’impianto.

La convenzione è lo strumento previsto dal Piano Ambientale per la composizione dei contrapposti interessi, ambientale e produttivo, all’interno del Parco, con specifico riferimento agli stabilimenti di produzione del cemento.

Sotto altro profilo, nel caso in esame, il Comune ritiene di avere motivatamente considerato insufficienti gli impegni proposti da Buzzi Unicem per la soddisfazione degli interessi pubblici in campo, tanto più a fronte del contesto ambientale e normativo sopra descritto.

Il primo giudice avrebbe in sostanza illegittimamente menomato le attribuzioni del Comune nella definizione del contenuto della convenzione.

III. Violazione ed errata applicazione dell’art. 19 NdA del Piano Ambientale del Parco Regionale dei Colli Euganei. Erronea applicazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, sotto un diverso profilo.

Il T.a.r. ha maturato il proprio convincimento in merito alla asserita sproporzione delle proposte comunali in “considerazione della tipologia di intervento edilizio in specie proposto dalla società ricorrente”, che sarebbe privo di impatti ambientali, come emerge anche dal parere emesso dall’Avvocatura regionale, nonché da quanto dichiarato dalla Provincia di Padova in sede di AIA.

I contenuti della convenzione “non possono essere invocati dall’Amministrazione per imporre unilateralmente alla società la cessazione dell’attività del cementificio né per formulare ulteriori pretese vincolanti la successiva attività produttiva”.

L’erroneità di tale statuizione sarebbe evidenziata tanto dalle modalità di gestione delle c.d. trattative da parte degli organi comunali, quanto dal contenuto delle clausole proposte dal Comune a Buzzi Unicem.

La discussione, infatti, è stata diretta al raggiungimento dell’accordo, sia in occasione delle riunioni dell’apposita conferenza di servizi (26 luglio 2021, 22 settembre 2021 e 15 dicembre 2021), sia nei giorni intermedi, caratterizzati da contatti informali.

La decisione del Comune di considerare primari e irrinunciabili alcuni impegni non sarebbe sproporzionata o irragionevole, ove si consideri che le convenzioni in parola sono comunque chiamate a soddisfare, anche se frutto di negoziazione con il privato, un interesse pubblico.

Il T.a.r. non avrebbe correttamente inteso le clausole proposte dal Comune.

L’art. 5 (della versione del 21 settembre 2021, doc. 3 di primo grado) prevedeva infatti quanto segue: “Buzzi Unicem si impegna a non utilizzare, fino a scadenza dell’attuale A.I.A. combustibili derivati dal trattamento di rifiuti urbani o speciali, comunque questi siano classificati (a mero titolo di esempio: CSS o Combustibile Solido Secondario, CdR o Combustibile da Rifiuto, Carbonext), anche se l’introduzione di tali prodotti dovesse essere ricondotta alla fattispecie di “modifica non sostanziale” all’A.I.A. medesima. Tale impegno è assunto anche in considerazione di quanto già espresso dalla Commissione V.I.A. nella relazione istruttoria del 02/08/2016 che evidenziava come l’uso di combustibili caratterizzati da alto tenore di cloro comporti un potenziale aumento della formazione di PCDD-F (Diossine e Furani). La Società riconosce al Comune di Monselice la possibilità di effettuare controlli occasionali al fine di verificare il rispetto di questo articolo, ferme restando le autonome competenze degli Enti a ciò preposti”.

La controproposta, contenuta nella bozza trasmessa da Buzzi Unicem in data 22 settembre 2021 (doc. 17 di primo grado del ricorrente), prevede invece quanto segue (art. 2): “Buzzi Unicem si impegna a concludere con il Comune di Monselice e l’Ente Parco apposita convenzione ai sensi dell’art. 19, comma 3, delle N.T.A. del P.A. nel caso in cui richieda ed ottenga le necessarie autorizzazioni all’utilizzo di combustibili derivanti dal trattamento di rifiuti urbani o speciali, comunque questi siano classificati (a mero titolo di esempio: CSS o Combustibile Solido Secondario, CdR o Combustibile da Rifiuto, Carbonext), anche se l’introduzione di tali prodotti dovesse essere ricondotta alla fattispecie di “modifica non sostanziale” dell’A.I.A. medesima.”

Tale impegno non è stato considerato sufficiente dal Comune, tenuto conto del contesto socio-territoriale interessato (la presenza del Parco e la prossimità all’abitato), e del principio di precauzione.

Quanto al secondo impegno proposto dal Comune, in merito alla possibilità di delocalizzazione e dismissione dello stabilimento, la formulazione del Comune è la seguente: “Buzzi Unicem si impegna a presentare, entro e non oltre il 12 settembre 2027, un programma di investimento finalizzato alla realizzazione di un progetto, da avviare prima della scadenza dell’A.I.A. o a partire dalla data di scadenza dell’A.I.A., di riqualificazione dell’attività produttiva che contempli la progressiva riduzione dell’impatto ambientale attraverso la cessazione definitiva del ciclo a caldo (utilizzo del forno) e riconversione dello stabilimento ad attività compatibili con le particolarità dell’area, permettendo una programmata ricollocazione e/o salvaguardia dell’occupazione e nel pieno rispetto degli obiettivi indicati dal Piano Ambientale del Parco Regionale dei Colli Euganei riportati in premessa” (sempre da doc. 17 di primo grado).

Il Comune ritiene di avere affrontato la questione del bilanciamento tra esigenze contrapposte, alla luce del contenuto del Piano Ambientale e dell’inattuazione degli altri strumenti previsti dallo stesso (di cui si è detto al motivo d’appello n. 2).

La formulazione proposta non avrebbe riguardato l’impegno a cessare l’attività ma solo a presentare un programma di progressiva riduzione della produzione e riconversione dello stabilimento, così come previsto dall’art. 19 delle NdA.

La società, al contrario, avrebbe proposto al Comune di sottoscrivere una convenzione da cui emergerebbe che la dismissione dello stabilimento non è neppure ipotizzabile e non potrebbe costituire, per principio, argomento di discussione.

Quanto alla consistenza dell’intervento edilizio, che sarebbe quella “di un intervento rispondente non solo ad esigenze produttive ma anche di miglior tutela dell’ambiente”, il T.a.r. non avrebbe considerato che l’introduzione del nuovo silo corrisponderebbe solamente ad una esigenza produttiva e di miglior gestione degli approvvigionamenti di Buzzi Unicem, come emergerebbe dalla relazione tecnica e dal parere della Provincia.

Vi sarebbero infatti due piani di valutazione ambientale da tenere distinti e che il T.a.r. avrebbe invece sovrapposto.

La mera sostituzione del materiale utilizzato nello stabilimento sarebbe indifferente rispetto alla situazione preesistente.

Ciò che può avere un impatto ambientale positivo (secondo la relazione tecnica di Buzzi Unicem, non anche del parere provinciale) è la raccolta del materiale ferroso all’interno del silo, che Buzzi ha liberamente deciso di introdurre nel proprio ciclo produttivo e altrettanto liberamente di stoccare nel proprio piazzale.

La società avrebbe dapprima creato una possibile fonte di impatto ambientale, per poi rappresentare come migliorativo e irrinunciabile un intervento edilizio che potrà ridurre la stessa fonte.

Anche in questo caso, dovrebbe considerarsi prevalente il contesto normativo di cui si è già dato conto nel motivo n. 2, il quale è caratterizzato dalla imprescindibile finalità di ridurre la presenza degli stabilimenti di produzione di cemento all’interno del Parco, in vista della loro futura delocalizzazione e cessazione.

Il consolidamento della presenza del cementificio è del tutto incompatibile con le previsioni del Piano Ambientale.

La finalità della convenzione non sarebbe soltanto quella di controllare e ridurre gli impatti ambientali della cementeria ma anche e soprattutto quella di affrontare il problema dell’incompatibilità dello stabilimento con il Parco Regionale e di individuare i tempi e i modi della dismissione della riconversione.

In merito al ricorso n. 1199/2023, riguardante la Tramoggia.

IV. Violazione ed errata applicazione dell’art. 19 NdA del Piano Ambientale del Parco Regionale dei Colli Euganei. Sulla nozione di interventi eccedenti la manutenzione, l’adeguamento di impianti e le ristrutturazioni interne.

Vengono contestate le statuizioni con cui il T.a.r. ha escluso la necessità del previo convenzionamento ex art. 19 NdA per l’intervento di manutenzione straordinaria di cui alla S.c.i.a. del 16 giugno 2023 di Buzzi Unicem.

Secondo il primo giudice “Anche a voler qualificare l’intervento come manutenzione straordinaria, circostanza sulla quale non vi è contestazione, la nominata disposizione di Piano (l’art. 19, cit.) non impone la previa approvazione di una convenzione, richiesta unicamente per “gli interventi eccedenti la manutenzione e l’adeguamento degli impianti e delle strutture e delle ristrutturazioni interne”. La norma non distingue quindi tra manutenzione ordinaria e straordinaria e non impone il mero mantenimento del sistema impiantistico”.

Non troverebbero applicazione al caso in esame le attuali definizioni degli interventi edilizi (di cui all’art. 3, d.P.R. n. 380/2001) a fronte di una normativa di Piano per il Parco risalente al 1994/1999, in cui le definizioni degli interventi edilizi avevano tutt’altra consistenza.

L’art. 19 non contiene peraltro alcun rinvio al Testo Unico dell’Edilizia (o all’allora vigente art. 31, l. n. 457/1978).

Non si tratterebbe in ogni caso di un rinvio mobile e non sarebbe quindi possibile adeguare automaticamente la previsione di piano alle definizioni attualmente vigenti degli interventi edilizi.

La disposizione farebbe riferimento ad una nozione generale e comune di manutenzione, comprendente interventi meramente conservativi dell’esistente.

Il T.a.r. non avrebbe considerato che anche l’intervento oggetto di S.c.i.a. avrebbe l’effetto di “consolidare” la presenza della cementeria, consentendo l’aumento della produzione.

V. Violazione ed errata applicazione dell’art. 19 NdA del Piano Ambientale del Parco Regionale dei Colli Euganei. Sull’esatta consistenza dell’intervento edilizio.

Il Comune aveva fatto riferimento anche al carattere incompleto degli elaborati inizialmente prodotti da Buzzi Unicem. I primi elaborati di progetto prevedevano la semplice sostituzione della copertura di un fabbricato già esistente (docc. 5 e 7 di primo grado). Solo in seguito alla richiesta di integrazione documentale, del 7 agosto 2023 (doc. 10 di primo grado), sarebbe stato possibile per gli Uffici valutare l’effettiva consistenza dell’intervento, il quale inciderebbe anche sulla struttura portante del fabbricato.

4. Si è costituita, per resistere, la società appellata, riproponendo le censure il cui esame è stato assorbito dal T.a.r.

5. Il Comune ha depositato una memoria conclusionale mentre la società Buzzi Unicem ha depositato una memoria di replica, entrambe in vista della pubblica udienza del 18 dicembre 2025, alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. L’appello è infondato.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

7. È anzitutto infondato il primo mezzo con il quale viene criticata la reiezione delle eccezioni di inammissibilità e irricevibilità dell’appello, sollevate dal Comune in relazione alla pretesa necessità di tempestiva impugnazione sia dei verbali delle conferenze di servizi sia delle delibere consiliari che hanno approvato le modifiche dello schema di convenzione da sottoporre al confronto con la società e l’Ente Parco nelle successive conferenze di servizi in cui si è articolato il procedimento.

7.1. Al riguardo, giova sottolineare che le conferenze di servizi attraverso le quali si sono snodate le trattative finalizzate alla stipula della convenzione, non possono essere compiutamente assimilate al modello disciplinato dagli articoli 14 e ss. della l. n. 241/90, poiché nell’ambito di tali conferenze le parti intervenute hanno espresso solo la loro volontà prenegoziale.

L’unico provvedimento amministrativo con efficacia esterna a venire in rilievo è quindi rappresentato dal diniego di permesso di costruire, rispetto al quale le determinazioni assunte da vari attori nel corso delle trattative per la stipula della convenzione assumono valenza meramente interna e preparatoria.

8. Il secondo mezzo e il terzo mezzo possono essere esaminati congiuntamente in quanto strettamente connessi.

8.1. È anzitutto infondato il profilo di doglianza secondo cui il T.a.r. avrebbe riduttivamente interpretato le attribuzioni del Comune nella definizione del contenuto della convenzione.

Esso è smentito dalla piana lettura del capo della sentenza impugnata, nel quale viene esplicitamente riconosciuto che “deve convenirsi con il Comune, sulla scorta del dato testuale dell’articolo 19 delle NTA del Piano Ambientale del Parco, che le convenzioni ivi previste non necessariamente vanno limitate alle disposizioni dirette al controllo degli effetti del singolo intervento proposto [...]”.

Le conclusioni del primo giudice in ordine al difetto di proporzionalità e ragionevolezza delle motivazioni addotte dal Comune derivano piuttosto dal raffronto, in concreto, tra le clausole ritenute ineludibili dall’Amministrazione e l’effettivo oggetto della richiesta di permesso di costruire.

È quindi solo in tale ottica che il primo giudice ha affermato che i contenuti delle convenzioni previste dall’art. 19 NTA “non possono essere invocati dall’Amministrazione per imporre unilateralmente alla società la cessazione dell’attività del cementificio, né per formulare ulteriori pretese vincolanti la successiva attività produttiva”.

In sostanza, il potere negoziale attribuito al Comune dall’art. 19 della NdA, deve essere esercitato sul presupposto che il Piano ambientale del Parco ha comunque consentito la prosecuzione dell’attività della cementeria, rimettendo alla concertazione tra i privati e le Amministrazioni i tempi e i modi della dismissione ovvero delocalizzazione.

In questo senso, può condividersi l’analisi svolta dalla società controinteressata secondo cui il Piano ha disciplinato, ai fini del contemperamento dell’interesse ambientale e di quello produttivo, due strumenti distinti:

− da una parte vi è l’Accordo di programma, che presuppone e prevede la concertazione tra lo Stato, la Regione, il Parco, i Comuni e la società per concordare azioni di riduzione degli impatti ed individuare, se del caso, le strategie che possano condurre alla “eventuale riconversione e/o rilocalizzazione delle attività e degli impianti”;

− dall’altra, vi sono le convenzioni tra la società, il Comune e il Parco collegate alla richiesta di realizzare interventi eccedenti la mera manutenzione e adeguamento dell’impianto.

A differenza dell’Accordo di programma, tali convenzioni sono necessariamente collegate ad uno specifico intervento avente carattere idoneo ad incrementare ovvero consolidare l’attività e quindi tale da consentire logicamente, quale necessaria “contropartita”, anche la richiesta di impegni relativi alla delocalizzazione, riconversione o dismissione dell’attività.

In questo senso, nel caso in esame, si è ad esempio espressa la Regione Veneto, là dove ha fatto osservare con riferimento all’intervento di realizzazione del silo che lo stesso “non introduce attività nuove e incrementali ma prevede la realizzazione di manufatti che sono addirittura ritenuti obbligatori ai fini della prosecuzione dell’attività in essere, che potrebbe essere di fatto svolta, come avvenuto fin qui senza tali misure di protezione ambientale ma che, con la convenzione e attraverso il vincolo anche temporale che la stessa determina, acquisiscono certezza nella loro esecuzione, soddisfacendo, in tal modo, un interesse pubblico evidente alla tutela ambientale.”.

8.2. Alla luce della finalità della convenzione disciplina dall’art 19, comma 3, delle norme di attuazione del Piano ambientale del Parco, il Collegio, nel caso in esame, ritiene corretta la valutazione di irragionevolezza della posizione del Comune di Monselice.

Al riguardo è infatti incontestato che l’intervento di cui trattasi:

- sia stato valutato dalla Provincia come una modifica non sostanziale dell’AIA, sul rilievo che “l’utilizzo nel ciclo produttivo di tale sottoprodotto non genera peggioramenti delle emissioni in atmosfera, con particolare riferimento, così come richiesto, ai metalli oltre che ai microinquinanti organici”.

- abbia conseguito il parere favorevole della Regione, nei termini già evidenziati;

- abbia conseguito l’autorizzazione paesaggistica del Parco regionale dei Colli Euganei; quest’ultimo, peraltro, non ha obiettato alle controproposte della società e ha solo preso atto dell’impossibilità di stipula della convenzione, stante la posizione assunta dal Comune.

Alla luce dei pareri favorevoli espressi dalle Amministrazioni aventi specifica competenza in materia ambientale, risulta quindi evidente la sproporzione tra la natura dell’intervento e la richiesta del Comune di avviare, sostanzialmente, un programma di dismissione dell’impianto.

Al riguardo, l’appellante non ha poi concretamente contestato quanto fatto rilevare dalla società appellata circa il fatto che – sebbene non sia stata chiesta una cessazione in via definitiva di tutte le attività svolte - da un lato, la cessazione del ciclo a caldo comporta una trasformazione della cementeria in un mero “centro di macinazione”, privando l’impianto della principale capacità produttiva del clinker, semilavorato principale del cemento; dall’altro, che l’orizzonte temporale prospettato dal Comune comporta comunque la necessità di una riprogrammazione immediata dei progetto industriale, ove si considerino i tempi effettivamente necessari per addivenire ad una riconversione dell’attività della tipologia di quella in esame.

8.4. Parimenti sproporzionata risulta la richiesta di inserire una clausola finalizzata ad imporre alla ditta di rinunciare ad utilizzare “fino a scadenza dell’attuale A.I.A. combustibili derivati dal trattamento di rifiuti urbani o speciali, comunque questi siano classificati (a mero titolo di esempio: CSS o Combustibile Solido Secondario, CdR o Combustibile da Rifiuto, Carbonext), anche se l’introduzione di tali prodotti dovesse essere ricondotta alla fattispecie di “modifica non sostanziale” all’A.I.A. medesima”.

Anche in questo caso la clausola non ha alcuna specifica correlazione con la realizzazione del silo e comunque non tiene conto del fatto che, allo stato, l’AIA non prevede l’utilizzo di CSS.

Al riguardo va altresì evidenziato che, nell’ambito delle trattative, la società appellata non si è opposta a definire anche questo aspetto ma ha richiesto l’inserimento di una diversa e più circoscritta formulazione relativa all’impegno da parte sua “a concludere con il Comune di Monselice e l’Ente Parco apposita convenzione ai sensi dell’art. 19, comma 3, delle N.T.A. del P.A. nel caso in cui richieda ed ottenga le necessarie autorizzazioni all’utilizzo di combustibili derivanti dal trattamento di rifiuti urbani o speciali, comunque questi siano classificati (a mero titolo di esempio: CSS o Combustibile Solido Secondario, CdR o Combustibile da Rifiuto, Carbonext), anche se l’introduzione di tali prodotti dovesse essere ricondotta alla fattispecie di “modifica non sostanziale” dell’A.I.A. medesima”.

8.5. Quanto al rilievo del principio di precauzione, invocato dal Comune, giova richiamare alcune consolidate acquisizioni giurisprudenziali in materia.

8.5.1. Come è noto, in linea generale la tutela dell’ambiente ha trovato anticipata applicazione rispetto all’evento dannoso con l’introduzione, nell’ordinamento, del principio di precauzione (art. 174, § 2, del Trattato CE, oggi art. 191, § 2 Trattato FUE, art. 301 codice dell’ambiente), in forza del quale per ogni attività che comporti pericoli, anche solo potenziali, per la salute umana e per l’ambiente, deve essere assicurato un alto livello di protezione.

Secondo i consolidati principi elaborati dalla giurisprudenza, anche comunitaria (Cass. civ., sez. un., 3 maggio 2013, n. 10303; Cons. Stato, sez. III, 4 marzo 2013, n. 1281; Corte giust., sez. II, 15 gennaio 2009, C-383/07; 13 dicembre 2007, C-418/04; 9 settembre 2003, C-236/01):

a) il principio di precauzione costituisce uno dei fondamenti della politica dell’Unione europea e dello Stato italiano in materia ambientale accanto a quelli della precauzione, dell’azione preventiva, e della correzione in via prioritaria ed alla fonte dei danni causati all’ambiente; l’individuazione dei tratti giuridici del principio viene sviluppata lungo un percorso esegetico fondato sul binomio analisi dei rischi – carattere necessario delle misure adottate; le misure precauzionali, infatti, presuppongono che la valutazione dei rischi di cui dispongono le autorità riveli indizi specifici i quali, senza escludere l’incertezza scientifica, permettano ragionevolmente di concludere, sulla base dei dati disponibili che risultano maggiormente affidabili e dei risultati più recenti della ricerca internazionale, che l’attuazione di tali misure è necessaria al fine di evitare pregiudizi all’ambiente o alla salute; si rifiuta un approccio puramente ipotetico del rischio, fondato su semplici supposizioni non ancora accertate scientificamente;

b) la giuridicizzazione e la conseguente giustiziabilità del principio di precauzione passano così attraverso la necessità di riconoscere canali istituzionali di coinvolgimento dei cittadini, delle loro formazioni sociali e delle loro comunità di riferimento, nell’esercizio della funzione (globalmente rilevante) di amministrazione del rischio, sia a livello comunitario che a livello nazionale; il ché contribuisce alla costruzione di un diritto «effettivo» del rischio, in linea con il modello della responsible governance;

c) il principio presuppone che l’esistenza di un rischio specifico è tale solo quando non possa escludersi, sulla base di elementi obbiettivi, che l’intervento umano su un determinato sito lo pregiudichi in modo significativo;

d) sul piano procedurale, l’adozione di misure fondate sul principio di precauzione è condizionata al preventivo svolgimento di una valutazione quanto più possibile completa dei rischi calata nella concretezza del contesto spazio temporale di riferimento, valutazione che deve concludersi con un giudizio di stretta necessità della misura;

e) il principio in esame non può legittimare una interpretazione delle disposizioni normative, tecniche ed amministrative vigenti in un dato settore che ne dilati il senso fino a ricomprendervi vicende non significativamente pregiudizievoli dell’area interessata; la situazione di pericolo deve essere potenziale o latente ma non meramente ipotizzata e deve incidere significativamente sull’ambiente e la salute dell’uomo; sotto tale angolazione il principio di precauzione non consente ex se di attribuire ad un organo pubblico un potere di interdizione di un certo progetto o misura; in ogni caso il principio di precauzione affida alle autorità competenti il compito di prevenire il verificarsi o il ripetersi di danni ambientali ma lascia alle stesse ampi margini di discrezionalità in ordine all’individuazione delle misure ritenute più efficaci, economiche ed efficienti in relazione a tutte le circostanza del caso concreto.

8.5.2. È stato altresì sottolineato che - posto che la normativa di cui al d. lgs. n. 152 del 2006 è interamente ispirata al c.d. principio di precauzione - il rispetto delle procedure di V.I.A. ed A.I.A. ivi previste equivale ad una presunzione in merito al rispetto di quel principio; detta presunzione non può essere superata dall’apprezzamento di un rischio puramente ipotetico, fondato su mere supposizioni allo stato non ancora verificate in termini scientifici (Cons. Stato, sez. IV, 14 luglio 2020, n.4545).

8.5.3. La Comunicazione della Commissione Europea del 2 febbraio 2000 fornisce indicazioni di indirizzo in merito alle condizioni di applicazione del principio di precauzione, individuandole:

(i) nella sussistenza di indicazioni ricavate da una valutazione scientifica oggettiva che consentano di dedurre ragionevolmente l’esistenza di un rischio per l’ambiente o la salute umana;

(ii) in una situazione di incertezza scientifica oggettiva che riguardi l’entità o la gestione del rischio, tale per cui non possano determinarsene con esattezza la portata e gli effetti.

Nella prospettiva della Commissione Europea, l’azione precauzionale è pertanto giustificata solo quando vi sia stata l’identificazione degli effetti potenzialmente negativi (rischio) sulla base di dati scientifici, seri, oggettivi e disponibili, nonché di un “ragionamento rigorosamente logico” e, tuttavia, permanga un’ampia incertezza scientifica sulla “portata” del suddetto rischio (par. 5.1.3).

Nel conseguente bilanciamento delle più opportune iniziative di contenimento del rischio, la scelta del c.d. “rischio zero” entra in potenziale tensione con il principio di proporzionalità, il quale impone misure “congrue rispetto al livello prescelto di protezione” ed una conseguente analisi dei vantaggi e degli oneri dalle stesse derivanti: dunque, non è sempre vero che un divieto totale od un intervento di contrasto radicale costituiscano “una risposta proporzionale al rischio potenziale”, potendosi configurare situazioni e contesti specifici che rendono una tale strategia inopportuna, inutilmente dispendiosa, se non sostanzialmente improduttiva.

In siffatte ipotesi, per coniugare in modo bilanciato esigenze di precauzione e di proporzionalità, la Commissione suggerisce di modulare l’azione cautelativa in relazione alla evoluzione dei suoi risultati, sottoponendo le misure adottate ad un’opera di controllo e di “revisione, alla luce dei nuovi dati scientifici" (par. 6 e 6.3.5).

8.5.4. Alla luce della corretta declinazione del principio in esame, risulta evidente il difetto di proporzionalità che ha connotato l’azione del Comune non essendo invero sufficiente – rispetto ad un’attività allo stato nemmeno compresa tra quelle oggetto dell’autorizzazione integrata ambientale posseduta dalla società appellata - il generico riferimento alla circostanza che l’“utilizzo di CSS” sia “oggetto di studi scientifici e di riflessioni politiche”.

Agli atti del ricorso di primo grado (cfr. i documenti n. 19 – 21) non risulta peraltro presente alcun documento di carattere scientifico in materia, ma soltanto una serie di mozioni volte ad impegnare la Giunta regionale “ad escludere la possibilità di utilizzare CSS-Combustibile proveniente da rifiuto nel cementificio di Monselice vista anche la localizzazione dello stesso rispetto al Parco regionale dei Colli Euganei” unitamente ad una risposta della Commissione europea che rinvia agli orientamenti tecnici della Commissione medesima in ordine all’applicazione del principio DNSH (do no significance harm) relativamente alle attività di incenerimento e coincenerimento dei rifiuti.

8.5.5. La posizione del Comune non trova idonea giustificazione nemmeno in virtù del richiamo al carattere sensibile del sito, atteso che la scelta operata in sede di approvazione del Piano ambientale è stata quella di consentire la prosecuzione dell’attività della cementeria, sicché l’imposizione di stringenti vincoli all’attività produttiva ovvero di un programma di dismissione deve comunque essere correlata ad un impatto ambientale dell’intervento in progetto più significativo di quello originariamente considerato.

9. Relativamente alla realizzazione della tramoggia, il T.a.r. ha accolto il primo motivo del ricorso n.r.g. 1199/2023 fondato sul “contrasto della posizione assunta dal Comune rispetto all’art. 19 comma 3 del Piano Ambientale”.

Al riguardo, il primo giudice ha osservato che la norma “non distingue manutenzione ordinaria e straordinaria” aggiungendo che “non risulta che la realizzazione dell’intervento determini un incremento della produttività dell’impianto, atteso che i silicati di ferro sostituiscono altre componenti del ciclo produttivo e sotto il profilo ambientale, peraltro oggetto di valutazione da parte delle competenti autorità, non determina un impatto ulteriore sulle matrici ambientali, ma ha un effetto migliorativo, perché consente di utilizzare i silicati di ferro in ambiente chiuso”.

9.1. Il Collegio rileva che, anche in questo caso, non è in contestazione il fatto che l’intervento, dal punto di vista ambientale, non comporti alcuna modifica sostanziale dell’impianto.

In ogni caso, l’appellante non ha alcun modo comprovato che esso sia idoneo ad incrementare i livelli di produzione.

Dal punto di vista logico – sistematico si osserva poi che la tesi secondo cui l’art. 19 della NdA farebbe riferimento ad una non meglio precisata “nozione generale e comune di manutenzione, come comprendente interventi meramente conservativi dell’esistente”, conduce ad una sorta di interpretazione abrogatrice della disposizione in quanto potenzialmente idonea a consentire al Comune (o all’Ente parco) di esigere la stipula della convenzione in relazione a qualsivoglia intervento effettuato nel sito.

Anche il quarto mezzo dell’appello, pertanto, deve essere respinto.

9.2. Relativamente al quinto mezzo si rileva che, come eccepito dalla società appellata, non è stato specificamente impugnato il capo della sentenza in cui il T.a.r. ha precisato che “lo scrutinio della legittimità del provvedimento impugnato si basa unicamente sul contenuto della determinazione comunale e non può essere esteso alle nuove argomentazioni allegate dall’amministrazione solo in sede difensiva, anche per il tramite della relazione tecnica prodotta in giudizio (i.e. l’inclusione o meno della tramoggia nell’intervento oggetto di SCIA e la necessità di un autonomo titolo edilizio)”.

È peraltro rimasta del tutto generica l’affermazione secondo, sotto il profilo edilizio, il progetto oggetto di Scia inciderebbe “sulla struttura portante” dell’impianto.

10. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

La natura degli interessi coinvolti, induce però a ritenere la sussistenza dei presupposti per la compensazione tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere