TAR Sicilia (CT) Sez. III n. 3327 del 9 ottobre 2024
Urbanistica.Attività edilizia libera o soggetta a CILA e potere repressivo del comune

A fronte dell’attività edilizia libera, ma anche a quella assoggettata all’obbligo di CILA, non sia possibile configurare il medesimo controllo sistematico sulla legittimazione attiva in capo all’Ente comunale. Tale controllo, invero, presuppone un procedimento formale e tempistiche perentorie che non sussistono nell’ambito degli interventi sottoposti alla CILA, dovendosi quindi escludere la presenza di un potere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela, in quanto nessun titolo edilizio viene richiesto al Comune che, a sua volta, non può ingerirsi nella situazione di base del privato e, in questo caso, con i limiti del diritto di proprietà derivanti dalla contitolarità del bene o dalla presenza di soggetti confinanti in grado di far valere i propri diritti. Diversamente opinando, ne conseguirebbe l'esercizio di un potere repressivo e sanzionatorio non espressamente previsto dalla legge, quindi in violazione del principio di legalità, oltretutto non soggetto agli stringenti limiti di tempo previsti per le verifiche connesse agli altri titoli edilizi, con conseguente elusione e vanificazione dell'interesse, perseguito dal legislatore, volto alla semplificazione e facilitazione di quella parte dell'attività edilizia così disciplinata. Quindi, se per un verso non può ritenersi che la previsione - contenuta nell'art. 6-bis, comma 5, del D.P.R. n. 380/2001 - della sanzione pecuniaria per la mancata comunicazione asseverata dell'inizio dei lavori esaurisca il novero dei poteri che l'Amministrazione può spendere a seguito della presentazione della CILA, deve comunque affermarsi che il potere di controllo dell'Amministrazione, oltre che al dato formale della sola presentazione della comunicazione, possa unicamente ricondursi all'accertamento che l'opera ricada effettivamente nell'ambito dell'edilizia sottoposta a tale strumento di semplificazione, senza che possano trovare ingresso altre questioni, quali la verifica dei presupposti di legittimazione soggettiva per l'ottenimento del titolo edilizio, estranei alla fattispecie disciplinata dal legislatore

Pubblicato il 09/10/2024

N. 03327/2024 REG.PROV.COLL.

N. 00109/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 109 del 2024, proposto da
Giuseppe Anzalone, rappresentato e difeso dagli avvocati Gaetano Costa e Massimo Gozzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Noto, non costituito in giudizio;

nei confronti

Giuseppe Tuccio, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento del 20.10.2023 emesso dal dirigente del settore urbanistica del Comune di Noto con il quale è stata denegata la verifica di conformità alla CILA prot. n. 15887 del 22.08.2023;

- di tutti gli atti connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 ottobre 2024 il dott. Francesco Fichera e udito per la parte ricorrente il difensore come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. Giuseppe Anzalone, odierno ricorrente, ha acquisito in data 17.03.2015 la piena proprietà dell'appezzamento di terreno dell'estensione di ettari 1.802.20 sito in Noto, contrada Cappello, censito in catasto terreni al foglio 323, mappali 13, 138 e 240, e del fabbricato diruto censito al catasto edilizio urbano al foglio 323 mappale 338.

Ai fini dell’accesso nell’area di proprietà del ricorrente è necessario attraversare una strada interpoderale che si diparte dall'ingresso posto in fregio alla strada denominata S. Corraiulo e si snoda al confine con i mappali 138, 13 e 240 fino a giungere al fabbricato diruto.

Avendo la necessità di chiudere l'accesso alla suddetta strada con due cancelli in ferro, uno da porsi all'inizio della predetta e l'altro nella parte di terreno prospiciente il fabbricato diruto, che nelle more è stato oggetto di un intervento di ristrutturazione, divenendo la sua casa di abitazione, l’odierno ricorrente ha presentato in data 10.03.2023 all'ufficio urbanistica del Comune di Noto una comunicazione di inizio lavori asseverata (c.d. CILA).

La suddetta CILA è stata corredata della documentazione tecnica a firma del proprio tecnico di fiducia, nonché della dichiarazione paesaggistica, di quella relativa al pagamento delle spettanze del professionista da parte del committente, del titolo di proprietà e del consenso della confinante che aveva diritto di passaggio all'interno della proprietà dell’odierno ricorrente, ossia la sig.ra Imperia Franzò, proprietaria del terreno in catasto al foglio 373, part. 299, 300 e 301.

A fronte di ciò, il 21.03.2023 l’ufficio urbanistica del Comune di Noto ha inviato al sig. Anzalone una verifica della conformità della comunicazione di inizio lavori asseverata, attestando la conformità ai presupposti di legge di quanto ivi asseverato e la mancanza di motivi ostativi alla realizzazione dei due cancelli.

Lo stesso ufficio comunale ha tuttavia rilevato, in data 22.08.2023, che nell’ambito di tale CILA fosse stato indicato il consenso da parte di un solo avente diritto, con la conseguente necessità di inoltrare l'autorizzazione degli altri aventi diritto, senza la quale la verifica di conformità rilasciata era da considerarsi revocata.

Con pec inoltrata il 30.08.2023 il ricorrente ha evidenziato di aver prodotto il consenso alla realizzazione dell'opera da parte dell'unico soggetto ritenuto avente diritto, la sig.ra Imperia Franzò, e che il confinante sig. Giuseppe Tuccio non vantasse, invece, alcun diritto di servitù di passaggio sul proprio fondo di proprietà.

A seguito di tale chiarimento il Comune di Noto ha denegato “in via cautelativa” all’odierno ricorrente la verifica di conformità alla suddetta CILA con provvedimento del 20.10.2023.

2. Con ricorso notificato in data 19.12.2023 e depositato il 18.01.2024 il ricorrente ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare dei suoi effetti, il predetto provvedimento nonché tutti gli atti connessi e consequenziali.

Il provvedimento è stato censurato per i seguenti motivi: 1) Violazione e falsa applicazione della disposizione contenuta nell’art. 3 della L.R. n. 16/2016 e nell’art. art. 1.2.4 del regolamento edilizio del comune di Noto. Eccesso di potere per errore nel presupposto; 2) Violazione e falsa applicazione delle disposizioni contenute degli artt. 1 e 3 della legge 241/1990. Eccesso di potere per ingiustificato aggravio dell’istruttoria e per difetto della motivazione derivante dalla mancata indicazione della norma legittimante l’esercizio del potere autoritativo.

2.1. Con il primo motivo di gravame il ricorrente lamenta che l’apposizione del cancello sulla strada privata che conduce ai propri terreni rientri fra gli interventi di edilizia libera, rispetto ai quali l’Amministrazione comunale non avrebbe potuto adottare alcun atto di autorizzazione, di assenso o di verifica.

Anche ove si ritenesse, continua la parte, che tale intervento sia sottoposto all’obbligo di inoltro della CILA, si rileva che l’assenso di un “avente diritto” non sia fra i presupposti previsti dalla normativa e dal regolamento comunale di riferimento ai fini della validità della stessa.

2.2. Con la seconda doglianza la parte asserisce che il provvedimento gravato sia illegittimo sotto il profilo della motivazione, in quanto non viene indicato sulla base di quale norma fosse obbligatorio per l’odierno ricorrente allegare alla CILA gli assensi degli aventi diritto, né viene specificata quale fosse la tipologia di soggetti ai quali chiedere tale assenso.

Il sig. Tuccio, in particolare, non sarebbe titolare di alcun diritto sulla predetta strada, risultando peraltro gravato da un diritto di servitù di passaggio in favore del mappale 138, oggi di proprietà del sig. Anzalone.

Il terreno di proprietà del sig. Tuccio confinerebbe con la propria strada privata, asserisce il ricorrente, solo tramite una recinzione di delimitazione.

3. L’Amministrazione procedente e il sig. Giuseppe Tuccio, controinteressato, non si sono costituiti in giudizio.

4. Alla camera di consiglio del 14.02.2024 il ricorrente ha prodotto la documentazione comprovante la notifica in favore del controinteressato ai sensi dell’art. 143 c.p.c.; la camera di consiglio è stata pertanto differita al 10.04.2024.

5. Alla camera di consiglio del 10.04.2024 la parte ricorrente ha rinunciato alla propria domanda cautelare.

6. All’udienza pubblica dell’1.10.2024, presente il difensore di parte ricorrente come da verbale, la causa è stata posta in decisione.

7. Il ricorso è fondato per quanto di seguito esposto e considerato.

8. Il primo motivo è fondato.

8.1. Per costante giurisprudenza, l’apposizione di un cancello funzionale alla delimitazione della proprietà si inquadra tra gli interventi di finitura di spazi esterni di cui all'articolo 6, comma 2, lett. c), del D.P.R. n. 380/2001, per cui rientra fra le ipotesi di “edilizia libera” (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 13.05.2020, n. 3036 e 2.01.2020, n. 34).

Tale posizione è coerente con quanto previsto dall’art. 3 della L.R. 16/2016, il quale fa rientrare specificatamente la costruzione di recinzioni nell’ambito dell’attività edilizia libera, nonché con quanto riportato nel glossario dell'attività edilizia libera, approvato con decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del 2 marzo 2018 e contenente l'elenco non esaustivo delle principali opere edilizie realizzabili in regime di attività edilizia libera, il quale indica, tra le attività di manutenzione ordinaria (rientranti nell'alveo dell'edilizia libera), l’attività di installazione, riparazione, sostituzione o rinnovamento di inferriate o di altri sistemi anti intrusione.

Per gli interventi rientranti nel perimetro della c.d. edilizia libera la tutela dei privati confinanti deve essere affidata alla competente autorità giudiziaria ordinaria, dovendosi escludere il potere del Comune di valutare i presupposti di legittimazione all'attività edilizia, proprio perché nessun titolo edilizio viene chiesto al Comune (cfr. Cons. Stato, 13.12.2022, n. 10926).

8.2. La suddetta conclusione non muta anche ove si ritenesse di qualificare l’intervento per cui è causa quale opera per la quale è necessaria la presentazione della CILA, come è avvenuto in concreto nel caso di specie.

Dal disposto di cui all’art. 11 del D.P.R. 380/2001, secondo cui "il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo", si ricava che, ove debba essere richiesto un titolo edilizio per la realizzazione di un intervento su un bene in comproprietà su cui non si abbia piena disponibilità, l’istanza debba essere proposta congiuntamente da tutti i comproprietari.

Non può riconoscersi, infatti, legittimazione a chiedere il titolo edilizio al semplice proprietario pro quota ovvero al comproprietario di un immobile, e ciò per l'evidente ragione che diversamente considerando il contegno tenuto da quest'ultimo potrebbe pregiudicare i diritti e gli interessi qualificati dei soggetti con cui condivida la propria posizione giuridica sul bene oggetto di provvedimento; sicché, in caso di pluralità di proprietari del medesimo immobile la domanda di rilascio di titolo edilizio dovrà necessariamente provenire congiuntamente da tutti i soggetti vantanti un diritto di proprietà sull'immobile. La verifica del possesso del titolo a costruire costituisce un presupposto la cui mancanza impedisce all'Amministrazione di procedere al rilascio del titolo edilizio. Tale regola generale subisce una deroga allorquando la situazione di fatto esistente sul bene consenta di supporre l'esistenza di una sorta di cd. pactum fiduciae intercorrente tra i vari comproprietari, tale da far desumere il consenso implicito dei comproprietari.

Orbene, da tale disciplina si ricava, a contrario, che a fronte dell’attività edilizia libera, ma anche a quella assoggettata all’obbligo di CILA, non sia possibile configurare il medesimo controllo sistematico sulla legittimazione attiva in capo all’Ente comunale. Tale controllo, invero, presuppone un procedimento formale e tempistiche perentorie che non sussistono nell’ambito degli interventi sottoposti alla CILA, dovendosi quindi escludere la presenza di un potere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela, in quanto nessun titolo edilizio viene richiesto al Comune che, a sua volta, non può ingerirsi nella situazione di base del privato e, in questo caso, con i limiti del diritto di proprietà derivanti dalla contitolarità del bene o dalla presenza di soggetti confinanti in grado di far valere i propri diritti.

Diversamente opinando, ne conseguirebbe l'esercizio di un potere repressivo e sanzionatorio non espressamente previsto dalla legge, quindi in violazione del principio di legalità, oltretutto non soggetto agli stringenti limiti di tempo previsti per le verifiche connesse agli altri titoli edilizi, con conseguente elusione e vanificazione dell'interesse, perseguito dal legislatore, volto alla semplificazione e facilitazione di quella parte dell'attività edilizia così disciplinata.

Quindi, se per un verso non può ritenersi che la previsione - contenuta nell'art. 6-bis, comma 5, del D.P.R. n. 380/2001 - della sanzione pecuniaria per la mancata comunicazione asseverata dell'inizio dei lavori esaurisca il novero dei poteri che l'Amministrazione può spendere a seguito della presentazione della CILA, deve comunque affermarsi che il potere di controllo dell'Amministrazione, oltre che al dato formale della sola presentazione della comunicazione, possa unicamente ricondursi all'accertamento che l'opera ricada effettivamente nell'ambito dell'edilizia sottoposta a tale strumento di semplificazione, senza che possano trovare ingresso altre questioni, quali la verifica dei presupposti di legittimazione soggettiva per l'ottenimento del titolo edilizio, estranei alla fattispecie disciplinata dal legislatore.

A uguali conclusioni deve giungersi anche valorizzando quanto previsto dall’art. 1.2.4 del Regolamento edilizio del Comune di Noto, il quale richiede, con riguardo alla documentazione minima da presentarsi a corredo della CILA, per le opere di cui all’art. 3 della L.R. 16/2016, i seguenti documenti: “a) Ricevuta versamento diritti di Segreteria/istruttoria, stabiliti da apposita delibera Comunale; b) Copia documenti identità ditta proprietaria e Tecnico incaricato; c) Relazione Tecnica Illustrativa e elaborati grafici dello stato di fatto (attestante la regolarità amministrativa con indicazione dell’ultimo intervento approvato), e di progetto, evidenziando con colore rosso e giallo le eventuali opere di demolizione e ricostruzione; d) Dichiarazione sull’avvenuto pagamento dei compensi pattuiti per contratto o atto equipollente, resa ai sensi dell’articolo 47 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, come da modulo allegato alla legge regionale 23/2021, sottoscritta dal/dai sottoscritto/i professionista/i.; e) Calcolo analitico della superficie da chiudere con struttura precaria e relativa ricevuta versamento; f) tutti i documenti/elaborati/dichiarazioni/autorizzazioni/nulla osta prescritti da norme regionali e nazionali; (…)”.

Nessun riferimento espresso viene, quindi, operato alla necessità di inoltrare il “consenso da parte di tutti gli aventi diritto”, come invece si legge nel provvedimento di “diniego in via cautelativa” gravato dal presente ricorso.

Anche in regime di CILA deve, pertanto, concludersi che i soggetti confinanti con l’area interessata dall’intervento edilizio debbano rivolgersi, a tutela della loro posizione, all’autorità giudiziaria ordinaria, non avendo titolo per stimolare l’esercizio del pubblico potere con riguardo a rapporti che non attengono alla sfera pubblicistica ma che concernono, al contrario, quella sottoposta alle regole di diritto privato.

9. Dalla fondatezza del primo motivo di gravame discende, conseguentemente, la fondatezza anche della seconda censura.

9.1. L’atto gravato è infatti illegittimo anche sotto il profilo motivazionale in quanto, facendo riferimento all’opposizione da parte del confinante sig. Tuccio e al mancato inoltro, “come richiesto”, del consenso da parte di tutti gli aventi diritto, non indica le ragioni giuridiche (e quindi le disposizioni normative) nonché i presupposti di fatto in presenza dei quali tale consenso debba essere richiesto. Da ciò discende l’insufficienza della motivazione secondo i canoni previsti dall’art. 3 della L. 241 del 1990.

La motivazione di un provvedimento amministrativo, invero, deve avere un contenuto suscettibile di far cogliere il percorso valutativo/decisorio dell'amministrazione procedente, il quale non risulta sufficientemente esplicitato nell’atto gravato con il presente ricorso.

“La motivazione del provvedimento amministrativo rappresenta, infatti, il presupposto, il fondamento, il baricentro e l'essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo ai sensi dell'art. 3 della L. n. 241 del 1990 e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile non potendo pertanto il suo difetto o la sua inadeguatezza essere in alcun modo assimilati alla mera violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma” (Cons. Stato, sez. VI, 5.03.2024, n. 2155).

10. Per quanto sopra esposto il ricorso, in quanto fondato, deve essere quindi accolto, con conseguente annullamento dell’atto impugnato.

11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo nei rapporti tra parte ricorrente e Comune intimato. Si dispone invece la compensazione delle spese nei rapporti con il controinteressato non costituito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato.

Condanna l’Amministrazione intimata al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese di giudizio, che liquida in € 2.000,00 (euro duemila/00), oltre oneri accessori come per legge.

Spese compensate tra la parte ricorrente e il controinteressato non costituito.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 1 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Daniele Profili, Presidente FF

Valeria Ventura, Referendario

Francesco Fichera, Referendario, Estensore