La riforma urbanistica regionale: l'impatto cogente del r.r. n. 3/2025. certezza dei termini e incentivi per il consumo di suolo zero
di Antonio VERDEROSA
L'introduzione del Regolamento regionale 6 ottobre 2025, n. 3, pubblicato nel BURC n. 71 dell'8 ottobre 2025, in attuazione dell'Art. 43-bis della L.R. Campania 22 dicembre 2004, n. 16, costituisce l'atto normativo urgentemente necessario per superare l'attuale empasse e i mostruosi ritardi che hanno determinato lo stallo della pianificazione urbanistica regionale. Il Regolamento, abrogando il precedente R.R. n. 5/2011 , riconosce implicitamente il fallimento del suo approccio prevalentemente procedurale, il quale ha causato frammentazione e inerzia amministrativa.
Il nuovo testo segna una svolta strategica imponendo un modello di pianificazione orientato alla sostenibilità ambientale (Art. 2) e urbanistica (Art. 5) , introducendo vincoli giuridici e procedurali più rigorosi per garantire l'efficacia degli obiettivi. L'Art. 23 (L.R. 16/2004), definendo il Piano Strutturale Urbanistico (PSU) come lo strumento strategico, e l'Art. 28, che impone la coesistenza con il Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE) (Art. 20), decretano finalmente il fallimento dei Piani Operativi (PO) come strumenti separati, la cui funzione è ora assorbita e semplificata nel RUE. Si introducono termini perentori e decadenze (Art. 6) per sanzionare l'inerzia e si impone una rigorosa gerarchia degli interventi (Art. 3) in funzione del contrasto al consumo di suolo. Si auspica che l'efficacia del nuovo assetto sia sostenuta da una parallela chiarezza sui masterplan strategici di area vasta, come i Programmi Integrati di Valorizzazione (PIV) (Art. 33-quinquies), che non devono configurarsi come meri contenitori vuoti privi di concreta attuazione operativa e finanziaria.
Il Regolamento segna l'indirizzo definitivo della Campania verso il principio di Consumo di Suolo Zero, ponendo la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente come strategia prioritaria, in netta rottura con l'espansione territoriale passata.
L'intero impianto normativo promuove il riuso e la riqualificazione delle aree edificate attraverso l'adozione di modelli insediativi compatti , l'incremento della biodiversità e la de-sigillazione dei suoli permeabili. Tale strategia è sostenuta da precisi bonus e incentivi volumetrici (fino al 35% per la demolizione e ricostruzione e fino al 50% per la delocalizzazione da aree a rischio ), meccanismi finanziari (esenzione oneri per ERS) e l'uso di strumenti urbanistici come i comparti edificatori per la perequazione , garantendo che gli interventi di trasformazione mirino al miglioramento delle prestazioni energetiche e ambientali.
Esso definisce un modello di pianificazione comunale (PUC) basato sulla struttura duale : il Piano Strutturale Urbanistico (PSU), di natura strategica e con efficacia a tempo indeterminato, e il Regolamento Urbanistico Edilizio (RUE) (Allegato B), con funzione regolativa.
L'Art. 15 del Regolamento attua l'Art. 23, comma 2, lettera b) della L.R. 16/2004 stabilendo l'equiparazione netta e vincolante delle nuove classificazioni territoriali (territorio urbanizzato e territorio rurale) alle Zone Territoriali Omogenee (ZTO) del D.M. 1444/1968 . L'Art. 20 conferma l'obbligo di approvazione contestuale di PSU e RUE, con quest'ultimo (Art. 28 L.R.) che disciplina gli interventi e definisce i criteri per l'applicazione degli incentivi volumetrici .
Il principio di sostenibilità ambientale (Art. 2) è rafforzato dall'obbligo di avviare VAS (Valutazione Ambientale Strategica) e VIncA (Valutazione di Incidenza) contestualmente al procedimento di pianificazione. Questa previsione, in linea con la giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sentenza n. 4135/2021), eleva la VIncA a requisito di validità ab origine del titolo abilitativo, superando l'impostazione che la considerava una mera condizione di efficacia.
Il Regolamento introduce anche un sistema procedurale più stringente per contrastare l'inerzia:
• Decadenze Procedurali (Art. 6): L'iter di approvazione è scandito da termini perentori sanzionati con la decadenza del piano adottato. L'amministrazione ha centoventi giorni, a pena di decadenza, per valutare e recepire le osservazioni (60 giorni) , e l'approvazione consiliare deve avvenire entro sessanta giorni dal ricevimento degli atti, a pena di decadenza.
• Semplificazione e Pareri: L'acquisizione dei pareri obbligatori può avvenire tramite Conferenza di Servizi semplificata (Art. 6, comma 6), con l'applicazione del silenzio-assenso in caso di mancata espressione, velocizzando la fase istruttoria.
• Limitazione alle Varianti (Art. 9): Per i Comuni sprovvisti di PUC, è introdotta la limitazione giuridica che consente varianti allo strumento vigente esclusivamente per opere pubbliche o di interesse pubblico, bloccando di fatto le iniziative private ordinarie in attesa dell'adeguamento.
La rigenerazione urbana (Art. 33-quater) è promossa attraverso strumenti e incentivi mirati, in linea con l'Art. 23 della L.R. 16/2004 e il principio di contenimento del consumo di suolo (Art. 3):
1. MECCANISMI DI INCENTIVAZIONE VOLUMETRICA E PEREQUATIVA
• Gerarchia degli Interventi: L'Art. 16, comma 3, impone una rigorosa priorità al riuso del patrimonio esistente e all'utilizzo di suoli già impermeabilizzati, limitando in via residuale l'impiego di nuove aree permeabili .
• Bonus e Rischio (Art. 23, commi 9-septies e 9-octies): Sono previsti incrementi volumetrici fino al 35% per la demolizione e ricostruzione e fino al 20% per la ristrutturazione senza demolizione. L'incentivo massimo è destinato alla delocalizzazione da aree ad alto rischio (idrogeologico, sismico o vulcanico), con bonus fino al 50% , subordinato all'acquisizione dell'area liberata al patrimonio comunale .
• Perequazione: L'uso dei comparti edificatori (Art. 21) formalizza la perequazione urbanistica, vincolando i diritti edificatori a essere utilizzati esclusivamente all'interno del territorio urbanizzato.
2. STRUMENTI ESECUTIVI E RIUSO (Artt. 33-quater e 26)
• Programma Operativo (PO): Strumento attuativo dell'Art. 33-quater, il PO (Art. 18) può essere adottato e approvato anche non contestualmente al PSU (Art. 23, comma 9-bis), potendo riguardare ambiti anche non contigui e intercomunali . Il PO può prevedere un ulteriore incremento volumetrico fino al 15% a compensazione per l'uso di alloggi temporanei (Art. 3.7 Allegato B).
• Riuso del Rurale: Per gli edifici legittimi nel territorio rurale, l'Art. 17, comma 7, consente il cambio di destinazione d'uso oneroso (es. residenziale, terziario) mantenendo i volumi esistenti .
• PUA con Permesso Diretto: In attuazione dell'Art. 26, comma 1, l'Art. 19, comma 5, consente alla Giunta di conferire al PUA valore di permesso di costruire abilitante, snellendo l'iter realizzativo.
Nonostante l'approccio dettagliato, si rileva la mancanza di una disciplina esplicita sulle opere edilizie minori e una criticità giuridica sull'immediata applicabilità della norma relativa al cambio d'uso nel territorio rurale, richiedendo il celere recepimento nei PUC. Inoltre, l'Allegato C introduce le Linee Guida sulle Aree Produttive Ecologicamente Attrezzate (APEA), in coerenza con il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 .
La rapida e concreta attuazione del Regolamento regionale 6 ottobre 2025, n. 3, è un imperativo categorico per la Regione Campania, poiché rappresenta l'unica via d'uscita dall'empasse urbanistico e dai mostruosi ritardi determinati dal fallimento procedurale del precedente R.R. n. 5/2011 (ora abrogato) . L'introduzione di un modello di pianificazione orientato al Consumo di Suolo Zero e alla rigenerazione urbana , unitamente al rigore giuridico della riforma, richiede ora una rapida implementazione a livello comunale.
3. L'URGENZA DELLA CONCRETA ATTUAZIONE E I MECCANISMI DI SPINTA
La necessità di dare immediata operatività al Regolamento si fonda su diverse previsioni che, se attivate, trasformeranno l'inerzia in certezza operativa:
3.1. VInCA Preventiva e Decadenze Procedurali
Il Regolamento impone la cessazione immediata dell'inerzia amministrativa attraverso meccanismi sanzionatori inediti:
• Decadenze Temporali: L'Art. 6 stabilisce termini perentori di 120 giorni, a pena di decadenza, per la valutazione delle osservazioni del piano e 60 giorni, a pena di decadenza, per l'approvazione consiliare. Questa rigorosità procedurale è la chiave per superare i blocchi temporali endemici.
• Legittimità Ambientale: Il vincolo di avviare VAS e VInCA contestualmente alla pianificazione (Art. 2) previene i vizi ab origine del titolo edilizio, garantendo la conformità alle normative ambientali (D.Lgs. 152/2006) sin dalle fasi iniziali.
3.2. Sblocco degli Interventi con Incentivi alla Rigenerazione
L'efficacia del Regolamento si misura nella sua capacità di spingere il riuso del patrimonio edilizio esistente (Art. 16):
• Incentivi Volumetrici: La possibilità di beneficiare di bonus volumetrici fino al 35% per la demolizione e ricostruzione e fino al 50% per la delocalizzazione da aree a rischio (Art. 23, commi 9-septies e 9-octies) , unitamente all'esenzione da oneri per interventi sociali (Art. 5, comma 12), rende la rigenerazione economicamente conveniente rispetto all'espansione.
• Strumenti Snelli: La struttura PSU-RUE e la possibilità per i PUA (Art. 19) di assumere valore di permesso di costruire abilitante snelliscono l'iter per cittadini e imprese (Art. 26).
3. 3. Chiarezza sugli strumenti sovraordinati
Affinché l'attuazione sia completa, è urgente che la Regione fornisca concreta chiarezza sui masterplan strategici (PIV, PTCP). L'efficacia della pianificazione locale (PSU) dipende dalla coerenza con le strategie di area vasta, che non devono restare meri contenitori vuoti ma devono essere dotati di strumenti operativi e finanziari, come i Programmi Operativi (PO), che il Regolamento ha già reso flessibili e atti a operare su ambiti intercomunali (Art. 33-quater) .
In sintesi, la piena operatività del Regolamento non è solo un adempimento normativo, ma la condizione necessaria per trasformare la paralisi urbanistica campana in una stagione di sviluppo sostenibile, certo e trasparente.
Il Regolamento regionale 6 ottobre 2025, n. 3, costituisce l'atto definitivo di attuazione dell'Art. 43-bis della L.R. Campania 22 dicembre 2004, n. 16, abrogando e superando il precedente R.R. n. 5/2011 e fornendo, con urgenza e chiarezza, il quadro normativo necessario per uscire dall'attuale empasse urbanistico caratterizzato dalla lentezza e dalla frammentazione. La riforma introduce un modello di pianificazione più maturo e sostenibile, incentrato sulla rigenerazione urbana (Art. 33-quater) e sul contrasto al consumo di suolo (Art. 3) , attraverso l'imposizione di una rigorosa gerarchia di interventi (Art. 16, comma 3) e l'utilizzo di incentivi volumetrici (fino al 35% per la ricostruzione e 50% per la delocalizzazione da aree a rischio), fondamentali per il riuso del patrimonio esistente. L'introduzione di termini perentori (Art. 6) sanzionati con la decadenza del piano (120 e 60 giorni) , il vincolo di preventività della VIncA (Art. 2) in linea con la giurisprudenza, e la limitazione giuridica alle varianti (Art. 9, comma 3) per i Comuni in ritardo, sono meccanismi di pressione normativa che non lasciano spazio all'inerzia burocratica.
Si auspica che l'entrata in vigore del Regolamento, con la sua dettagliata disciplina degli strumenti (PSU, RUE contestuali) e l'equiparazione normativa delle ZTO (Art. 15), spinga rapidamente i Comuni ad adottare e approvare i nuovi strumenti, trasformando l'attuale stallo in una stagione di certa, trasparente e sostenibile pianificazione urbana. La rapida e concreta attuazione del Regolamento è un imperativo categorico, la cui piena operatività dipende dalla capacità dei Comuni di cogliere i meccanismi di spinta normativa per trasformare l'attuale stallo in una stagione di sviluppo sostenibile, certo e trasparente. Si rileva tuttavia la mancanza di una disciplina esplicita sulle opere edilizie minori e una criticità giuridica sull'immediata applicabilità della norma relativa al cambio d'uso nel territorio rurale, aspetti che richiedono il celere recepimento nei PUC.
4. LA NECESSITÀ DI SUPERARE LA PARALISI BUROCRATICA
Conclusivamente il Regolamento regionale 6 ottobre 2025, n. 3, costituisce un atto normativo fondamentale per la Regione Campania, non solo per superare l'inerzia procedurale del R.R. n. 5/2011 (ora abrogato e fortunatamente) , ma soprattutto per affrontare l'empasse strutturale del sistema di pianificazione. L'efficacia della riforma, pur poggiando su solidi vincoli giuridici e termini perentori (Art. 6) , rischia di scontrarsi con la realtà di Enti preposti all'espressione di pareri ingolfati e fortemente burocratizzati, che di fatto bloccano lo sviluppo e il rilascio dei titoli.
È in questo collo di bottiglia che si annida la vera minaccia alla tempestiva attuazione: sebbene il Regolamento imponga la preventività della VIncA (Art. 2) e introduca decadenze procedurali, l'obiettivo di trasformare l'attuale stallo in una stagione di rigenerazione urbana e Consumo di Suolo Zero dipende dalla capacità di quegli stessi Enti di adeguarsi ai nuovi ritmi. La limitazione giuridica alle varianti (Art. 9, comma 3) per i Comuni in ritardo, e la flessibilità di strumenti come il Programma Operativo (PO) (Art. 33-quater), non possono da soli sopperire alla lentezza amministrativa nella fase di istruttoria e rilascio dei pareri vincolanti.
Pertanto, l'urgenza di dare concreta attuazione al Regolamento si traduce nell'imperativo di sburocratizzare e potenziare gli Enti consultivi, garantendo che la spinta normativa della Regione non si infranga contro un apparato incapace di processare con la dovuta celerità i processi pianificatori, vanificando così la speranza di una pianificazione certa, trasparente e finalmente rapida
