Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4707, del 24 settembre 2013
Urbanistica.Limiti territoriali della pianificazione demandabile al Regolamento urbanistico

L’operatività del Regolamento urbanistico non può essere limitata unicamente a considerare le aree all’interno del perimetro dei suoli urbanizzati, ma ben può operare anche nelle aree periurbane. Tale possibilità deriva dalla particolare collocazione del Regolamento urbanistico (L.R. n. 23/1999 Basilicata), che non ha una posizione gerarchica statica, ma si atteggia in modo differente a seconda delle scelte pianificatorie e, soprattutto, in relazione agli altri strumenti prescelti dall’amministrazione. Il Regolamento urbanistico può introdurre le misure di salvaguardia, di cui all’art. 38 della stessa legge regionale, attesa la tendenziale espansività delle sue previsioni all’intero territorio comunale. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 04707/2013REG.PROV.COLL.

N. 04758/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello n. 4758 del 2012, proposto dal 
Comune di Potenza, in persona del sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Concetta Matera, ed elettivamente domiciliato, unitamente al difensore, presso la segreteria del Consiglio di Stato, in Roma, piazza Capo di Ferro n. 13, come da mandato a margine del ricorso introduttivo;

contro

Giovanni Polino, Luigi Polino e Carchio Anna & C. s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituiti in giudizio;

nei confronti di

Regione Basilicata, in persona del presidente legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, sezione prima, n. 621 del 16 dicembre 2011;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2013 il Cons. Diego Sabatino e udito per le parti l’avvocato Concetta Matera;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 4758 del 2012, il Comune di Potenza propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, sezione prima, n. 621 del 16 dicembre 2011 con la quale è stato accolto, nei limiti di cui in motivazione, il ricorso proposto da Giovanni Polino e Luigi Polino per l'annullamento delle delibere C.C. n. 13 del 31.3.2009, di approvazione del Regolamento Urbanistico ex art. 16 L.R. n. 23/1999, e n. 21 del 17.3.2008, di adozione del Regolamento Urbanistico ex art. 16 L.R. n. 23/1999, nella parte in cui prevede: a) l’inserimento di parte dei suoli di proprietà dei ricorrenti nel distretto urbanistico di trasformazione DUT-H, stabilendo la destinazione a verde di stabilità ecologico ambientale della porzione di terreno oggi destinata in parte a parcheggio; b) l’inserimento in ambito periurbano di altra parte di terreni di proprietà dei ricorrenti, classificati nel P.R.G. come zona D7.

Dinanzi al giudice di prime cure, i ricorrenti riferivano, in punto di fatto, di essere comproprietari di un lotto e di fabbricati (comprensivi di dieci appartamenti) siti in contrada Gallitello, iscritti in catasto del comune di Potenza al foglio 47, part. lle 2861-2860-1947-2337.

Con delibere C.C. n. 13 del 31.3.2009 e n. 21 del 17.3.2008 il Comune di Potenza ha rispettivamente adottato ed approvato il Regolamento Urbanistico ex art. 16 L.R. n. 23/1999, che ha previsto:

a) l’inserimento di parte dei suoli di proprietà dei ricorrenti nel distretto urbanistico di trasformazione DUT-H, stabilendo la destinazione a verde di stabilità ecologico ambientale della porzione di terreno oggi destinata in parte a parcheggio; la possibilità, a fronte della cessione delle aree, di realizzare una nuova sagoma edilizia in area distante dalla posizione dei terreni di proprietà dei ricorrenti;

b) l’inserimento in ambito periurbano di altra parte di terreni di proprietà dei ricorrenti, classificati nel P.R.G. come zona D7, con il conseguente blocco di ogni iniziativa edilizia sino all’approvazione dei piani sovraordinati.

Tale regolamento urbanistico è stato impugnato nella parte sopra descritta con il ricorso al T.A.R. (notificato il 29 giugno 2009 e depositato in data 16 luglio 2009), deducendo la violazione degli artt. 41, 42, 117 e 118 della Costituzione, degli artt. 11, 12, 13, 14, 15, 25, comma 6, 26, comma 5, 29, 30 e 33, commi 1 e 3, L.R. n. 23/1999, del principio di collegialità connesso all’istituto della conferenza di servizi, dei principi generali in materia di pianificazione urbanistica, l’eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione ed irragionevolezza dell’azione amministrativa.

I ricorrenti deducevano anche l’illegittimità dell’art. 6, comma 8, delle Norme Tecniche di Attuazione dell’impugnato Regolamento Urbanistico per violazione degli artt. 41 e 42 della Costituzione, laddove è prevista la cessione delle aree espropriate in favore di soggetti privati.

Costituitosi il Comune di Potenza, il ricorso veniva deciso con la sentenza appellata, redatta in forma semplificata. In essa, il T.A.R. riteneva fondate le censure proposte, unicamente in relazione al terzo, quinto, sesto e settimo motivo di gravame, in merito all’impossibilità per il regolamento urbanistico di disciplinare le aree al di fuori del perimetro dei suoli urbanizzati.

Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenzia l’errata ricostruzione in fatto ed in diritto operata dal giudice di prime cure, in relazione alla effettiva disciplina urbanistica vigente nella Regione.

All’udienza del 24 luglio 2012, l’istanza cautelare veniva accolta con ordinanza n. 2857/2012.

Alla pubblica udienza del 4 giugno 2013, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.

DIRITTO

1. - L’appello è fondato e merita accoglimento entro i termini di seguito precisati.

2. - Va preliminarmente evidenziato come, stante la mancata costituzione delle parti intimate e la mancata riproposizione dei motivi respinti dal T.A.R., la Sezione si dovrà soffermare unicamente sulle ragioni proposte dal Comune appellante, che attengono all’errata ricostruzione della disciplina urbanistica vigente nella Regione Basilicata a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale n. 23 del 11 agosto 1999 “Tutela, governo e uso del territorio”. Si tratta quindi di valutare la correttezza della lettura data dal primo giudice, in rapporto alle ragioni di ricorso, con cui si era lamentata la violazione delle norme e dei principi generali in materia di pianificazione desumibili dalla citata legge regionale, e in particolare dell’art. 16, in quanto il regolamento urbanistico avrebbe dovuto essere approvato successivamente ai piani sovraordinati, quale il piano strutturale comunale (P.S.C.) o almeno si sarebbe dovuto limitare a prevedere soltanto interventi attuativi in senso stretto, senza stravolgere le previgenti previsioni del P.R.G.. Si sosteneva in particolare che l’art. 16 della legge regionale avrebbe attribuito al regolamento urbanistico il compito di disciplinare solo quelle aree situate all’interno del perimetro dei suoli urbanizzati per i quali non è necessaria l’adozione del piano operativo (art. 16, lett. f e lett. b), mentre per le restanti aree valgono, in caso di mancata adozione del P.S.C. le indicazioni del P.R.G. da considerarsi ancora vigenti.

3. - La disamina della vicenda deve essere necessariamente preceduta da una ricostruzione del quadro normativo, come peraltro correttamente ricostruito dal primo giudice.

La legge urbanistica della Regione Basilicata, che come molte discipline regionali di nuova concezione si fonda su principi in parte innovativi, come quello di sussidiarietà, di copianificazione o di perequazione, si articola in una serie di strumenti (ossia gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica - PT ed U – di cui all’art. 1), ciascuno dei quali è tenuto a norma dell’art. 36, comma 5, a conformarsi alle prescrizioni dello strumento sovraordinato. Gli strumenti rilevanti sono individuati e descritti dalla legge regionale nel modo seguente:

3.1. - La Carta regionale dei suoli, definisce: a) la perimetrazione dei sistemi naturalistico, ambientali, insediativo e relazione che costituiscono il territorio regionale; b) i livelli di trasformabilità del territorio regionale; c) le azioni e le norme d’uso finalizzate alla conservazione e alla difesa del suolo (art. 10).

3.2. - Il Quadro strutturale regionale (Q.S.R.) rappresenta l’atto con il quale la Regione, previa verifica di compatibilità con i principi contenuti nella Carta regionale dei suoli, definisce gli obiettivi strategici della propria politica territoriale, in coerenza con le politiche infrastrutturali nazionali e con le politiche settoriali e di bilancio regionali; a norma dell’art. 12, comma 2, spetta al Q.S.R., tra gli altri, il compito di individuare le azione fondamentali per la salvaguardia dell’ambiente e la difesa del suolo, nel rispetto di quanto previsto dai Piani di bacino.

3.3. - Il Piano strutturale provinciale (P.S.P.) è l’atto di pianificazione con il quale la Provincia esercita un ruolo di raccordo tra le politiche territoriali della Regione e la pianificazione urbanistica comunale, determinando indirizzi generali di assetto del territorio provinciale; a norma dell’art. 13, comma 2, spetta al P.S.P. il compito di indicare il quadro conoscitivo dei sistemi naturalistico ambientale, insediativo, relazionale, desunto dalla Carta regionale dei suoli, individuando, tra l’altro, le armature urbane essenziali, i regimi d’uso previsionali generali e gli elementi di coordinamento della pianificazione comunale che interessano comuni diversi, promuovendo l’integrazione e la cooperazione tra enti.

3.4. - Il Piano strutturale comunale (P.S.C.) definisce le indicazioni strategiche per il governo del territorio comunale contenute nel piano strutturale provinciale, integrate con gli indirizzi di sviluppo espressi dalla Comunità locale; a norma dell’art. 14, comma 2, della L.R. 23/99, tale piano, previa verifica di coerenza con gli indirizzi del Piano strutturale provinciale e la verifica di compatibilità con i regimi di intervento della Carta regionale dei suoli:

- definisce gli obiettivi di programmazione nel territorio comunale contenuti nel Documento preliminare;

- delinea l’armatura urbana, i regimi d’uso ed il nuovo assetto del territorio comunale;

- individua l’eventuale perimetrazione dei piani operativi;

- disciplina i regimi di salvaguardia (di durata non superiore a quattro anni) relativi a previsioni immediatamente vincolanti da rispettare sino all’approvazione dei piani operativi;

- individua i perimetri dei distretti urbani.

3.5. - Uno strumento che la legge urbanistica regionale impone di adottare obbligatoriamente a tutti i Comuni è il Regolamento urbanistico (art. 16 L.R. n. 23/1999), che è deputato a disciplinare gli insediamenti esistenti sull’intero territorio comunale (e perciò anche il recupero del patrimonio urbanistico ed edilizio esistente); in particolare, il regolamento urbanistico delinea:

- i perimetri dei suoli urbanizzati, prevedendo i relativi regimi urbanistici e distinguendo le aree, sulle quali è possibile costruire anche in assenza del Piano Operativo e/o del Piano attuativo, e le aree, dove, per costruire, risulta necessaria la previa approvazione del Piano Operativo e/o del Piano attuativo;

- i perimetri dei suoli non urbanizzati e dei suoli riservati all’armatura urbana (cioè il reticolo della viabilità, e delle reti tecnologiche e dei servizi);

- le aree situate all’interno del perimetro dei suoli urbanizzati sulle quali è possibile, indipendentemente dal piano operativo, effettuare interventi diretti di edificazione, di completamento e di ampliamento degli edifici esistenti;

- le aree destinate alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria;

- le aree per le quali, in ragione della loro complessità, è necessario intervenire solo mediante piani attuativi.

3.6. - Lo strumento con il quale il Comune attua le previsioni del piano strutturale comunale e/o del regolamento urbanistico, allorquando si manifestino necessità di riqualificazione, trasformazione e recupero è il Piano operativo (art. 15).

3.7. - I Piani attuativi, infine, (art. 17) sono gli strumenti urbanistici di dettaglio approvati dal Comune in attuazione del piano operativo o del regolamento urbanistico ai fini del coordinamento degli interventi sul territorio, che hanno l’efficacia dei piani particolareggiati di cui alla legge n. 1150/1942, dei piani di zona per l’edilizia economica e popolare, dei piani per gli insediamenti produttivi, dei piani di recupero del patrimonio edilizio esistente, dei piani di lottizzazione.

3.8. - A completamento del quadro di pianificazione territoriale, non va sottovaluta l’importanza del Documento preliminare, che, pur non costituendo una vera e propria fonte della pianificazione territoriale, è lo strumento propedeutico alla redazione dei piani strutturali provinciale e comunale, con il quale il soggetto istituzionale competente elabora la pianificazione che intende proporre, argomenta la compatibilità del piano con la Carta regionale dei suoli e con il piano strutturale di livello superiore, valuta le possibilità di riuso dei suoli urbanizzati, in alternativa all’utilizzo dei suoli liberi. Il soggetto proponente, una volta elaborato il Documento preliminare, è tenuto a convocare una conferenza di pianificazione al fine di concertare gli interventi con gli enti interessati (Regioni, Province, Comunità locali, Comuni, Autorità di bacino, Parchi nazionali e regionali, Consorzi di Comuni, Consorzi di sviluppo industriale) in ossequio al principio di sussidiarietà e copianificazione (art. 11).

4. - Il secondo snodo per la ricostruzione della vicenda in esame attiene alla ricostruzione, successiva a quella del quadro delle fonti e dei principi generali della disciplina urbanistica territoriale, della classificazione delle aree di intervento, ossia l’ambito oggettivo della pianificazione territoriale.

L’art. 2 della legge regionale n. 23 del 1999, nell’ambito oggettivo della pianificazione territoriale in generale, individua: il sistema naturalistico-ambientale (costituito dall’intero territorio regionale non interessato dagli insediamenti e dalle reti dell’armatura urbana); il sistema relazionale (costituito dalle reti di viabilità, di distribuzione energetica, di comunicazione); il sistema insediativo, definendolo come il complesso degli insediamenti urbani, periurbani e diffusi, industriali/artigianali, agricolo/produttivi.

In relazione alla questione in esame, il sistema insediativo è suddiviso in due grandi categorie: gli ambiti urbani e gli ambiti periurbani.

4.1. - Gli ambiti urbani sono a loro volta suddivisi in:

suoli urbanizzati (S.U.), che, si identificano con le parti della città e/o del territorio caratterizzate dalla presenza di insediamento antropico organizzato (servito da viabilità ed infrastrutture a rete) anche non completamente definite sotto il profilo urbanistico (definizione fornita dal regolamento di attuazione della legge regionale in esame, adottato con delibera G.R. 24 marzo 2003 n. 512).

suoli non urbanizzati (S.N.U.), che nel citato regolamento di attuazione coincidono con quelle parti del territorio “non edificate o scarsamente edificate e comunque non organizzate”.

suoli riservati all'armatura urbana (S.R.A.U.), che invece corrispondono a quel “reticolo e porzioni di territorio destinati da programmi e/o piani vigenti e/o già utilizzati dalla viabilità, infrastrutture a rete e servizi”.

4.2. - Gli Ambiti periurbani sono invece suddivisi in:

- suoli agricoli abbandonati contigui agli Ambiti urbani,

- sistemi insediativi diffusi extraurbani privi di organicità, che, secondo quanto specificato dal regolamento di attuazione, sono contigui agli ambiti urbani.

La riportata illustrazione, necessaria per inquadrare la tematica in esame, consente di esaminare le doglianze proposte dal Comune appellante. In particolare, va sottolineato come il T.A.R. abbia ritenuto fondata la censura dei primi ricorrenti sulla base della constatazione che l’ambito di disciplina affidato al regolamento urbanistico è dettato dall’art. 16 della legge regionale, dal quale si desume che il regolamento urbanistico si limita ad individuare: a) i perimetri dei suoli urbanizzati, dei suoli non urbanizzati e dei suoli riservati all’armatura urbana (compreso il reticolo della viabilità, e delle reti tecnologiche e dei servizi); le aree destinate alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Sulla base di tale constatazione, si è dedotto che il regolamento urbanistico è deputato a “disciplinare soltanto l’ambito urbano, con il potere di individuazione delle aree, all'interno del perimetro dei suoli urbanizzati, sulle quali è possibile, indipendentemente, dal Piano operativo di cui all'art. 15, effettuare interventi diretti di edificazione, di completamento o di ampliamento degli edifici esistenti, di regolazione dei regimi urbanistici vigenti all'interno dei perimetri dei suoli urbanizzati, distinguendo le aree, sulle quali è possibile costruire anche in assenza del Piano Operativo e/o del Piano attuativo”.

5. - Ritiene la Sezione che la statuizione in esame debba essere riformata.

In particolare, occorre evidenziare come la tranciante affermazione del primo giudice, sui limiti territoriali della pianificazione demandabile al Regolamento urbanistico, è contraddetta dalla considerazione che tale strumento, come prevede l’art. 16, non solo è obbligatorio per tutti i Comuni ma “disciplina gli insediamenti esistenti sull'intero territorio comunale”. Non è quindi limitato unicamente a considerare le aree all’interno del perimetro dei suoli urbanizzati, ma ben può operare anche nelle aree periurbane.

Tale possibilità deriva dalla particolare collocazione del Regolamento urbanistico, che non ha una posizione gerarchica statica (come pare desumersi dalla sentenza qui gravata e come anche questa Sezione aveva inizialmente ritenuto, ordinanza n. 1918/2012), ma si atteggia in modo differente a seconda delle scelte pianificatorie e, soprattutto, in relazione agli altri strumenti prescelti dall’amministrazione.

Infatti, il Regolamento urbanistico, dal punto di vista pianificatorio si pone a un livello di tendenziale equipollenza con il Piano strutturale, come si evince dalla previsione dell’art. 13 n. 3 (“Il P.S.P. definisce i Comuni obbligati al Piano strutturale e al Piano operativo di cui ai successivi artt. 14 e 15, e quelli che possono determinare i Regimi urbanistici in base al solo regolamento urbanistico ed alle schede di cui alla lettera f) del comma precedente”), dalla sua collocazione sistematica a monte della pianificazione operativa, come si evince dall’art. 15 n. 1 (“Il Piano operativo (P.O.) è lo strumento con il quale l'Amministrazione Comunale attua le previsioni del P.S.C., e/o del regolamento urbanistico”) e dall’utilizzo della stessa procedura di adozione e approvazione, di cui all’art. 36.

Pertanto, non può certamente escludersi, stante la funzione esercitata, che il Regolamento urbanistico possa introdurre le misure di salvaguardia, di cui all’art. 38 della stessa legge regionale, attesa la tendenziale espansività delle sue previsioni all’intero territorio comunale.

6. - L’appello va quindi accolto, venendo a cadere in secondo grado l’unica ragione ritenuta meritevole di vaglio da parte del T.A.R.. Tutti gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso. Sussistono peraltro motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, determinati dalle oscillazioni giurisprudenziali sulla questione decisa (così da ultimo, Cassazione civile, sez. un., 30 luglio 2008 n. 20598).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:

1. Accoglie l’appello n. 4758 del 2012 e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata, sezione prima, n. 621 del 16 dicembre 2011, respinge il ricorso di primo grado;

2. Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2013, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta - con la partecipazione dei signori:

Riccardo Virgilio, Presidente

Nicola Russo, Consigliere

Sergio De Felice, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere, Estensore

Raffaele Potenza, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 24/09/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)