Consiglio di Stato Sez. IV n. 5563 del 24 giugno 2024 
Urbanistica.Vincoli conformativi ed espropriativi

Sono conformativi e non espropriativi i vincoli che prevedono “attrezzature e servizi realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua, in regime di economia di mercato”. Secondo logica però, perché un’opera possa dirsi realizzabile a iniziativa anche privata deve trattarsi anzitutto di un’opera che il privato destinatario del vincolo potrebbe realizzare da sé solo, senza bisogno di utilizzare beni di terzi. Perché la stessa opera e si possa dire realizzabile in economia di mercato, deve poi trattarsi di un’opera che possa produrre una qualche utilità economica attraverso lo scambio con terzi, come nel tipico caso dei parcheggi a pagamento. Questi requisiti non sussistono nel caso in cui l’opera comporti l’utilizzo di un terreno, e quindi di terzi rispetto a coloro i quali la devono realizzare e nulla abbia di mercato, essendo un tratto di strada aperto al pubblico transito. In tal caso l vincolo ha natura espropriativa.

Pubblicato il 24/06/2024

N. 05563/2024REG.PROV.COLL.

N. 00905/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 905 del 2024, proposto dal Comune di Piove di Sacco, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliano Neri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore in Padova, galleria Duomo 5;

contro

le signore Antonella Romagnosi, Ivona Clara Gobbi, Laura Francesca Romagnosi e Francesca Romagnosi, rappresentate e difese dall'avvocato Raffaele Bucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del difensore, in Dolo, via Cairoli, 129;

nei confronti

dei signori Adriano Benetello e Sandra Boscaro, del Consorzio Scardovara, della Regione Veneto e della Provincia di Padova, non costituiti in giudizio;

per la riforma ovvero l’annullamento

della sentenza del T.a.r. Veneto, sez. II, 24 ottobre 2023 n.1491, che ha accolto il ricorso n. 432/2022 R.G. integrato da motivi aggiunti, proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Piove di Sacco, nella parte in cui prevedono l’estensione su porzione di terreno di proprietà di Antonella, Francesca e Laura Francesca Romagnosi e di Ivona Clara Gobbi, distinto al catasto comunale al foglio 3 mappale 1108, del prolungamento di una strada di comparto per servire in via esclusiva il lotto del Consorzio Scardovara e di Adriano e Sandra Benetello, all'interno del comparto B/2;

(ricorso principale)

a) della deliberazione 29 giugno 2021 n.35, pubblicata all’albo pretorio dal 6 luglio 2021, con la quale il Consiglio comunale ha approvato ai sensi dell’art. 18 della l.r. Veneto 23 aprile 2004 n.11 la variante n. 32 al piano degli interventi;

b) della deliberazione 22 dicembre 2020 n.7, pubblicata all’albo pretorio dal 31 dicembre 2020, con la quale il Consiglio comunale ha adottato la predetta variante;

(motivi aggiunti)

c) della deliberazione 20 maggio 2022 n.31, pubblicata all’albo pretorio dal 26 maggio 2022, con la quale il Consiglio comunale ha approvato il progetto definitivo in variante alle opere di urbanizzazione relative al Comparto B/2 – Capoluogo Nord tra via Scardovara e via Mameli;

e in ogni caso di ogni altro atto connesso, prodromico, presupposto o conseguente a tali delibere, compresi gli allegati;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ivona Clara Gobbi e di Antonella, Laura Francesca e Francesca Romagnosi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 maggio 2024 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le ricorrenti appellate sono comproprietarie, per successione per causa di morte al loro rispettivo padre e marito, certo Pasquale Romagnosi, di un terreno che si trova in Comune di Piove di Sacco, fra le vie Mameli e Scardovara, ed è distinto al catasto al foglio 3 mappale 1108 (doc. ti 3, 4 e 66 in I grado ricorrenti appellate, certificato di stato famiglia storico, dichiarazione di successione e visura catastale). Si controverte del vincolo asseritamente apposto, con gli atti di cui meglio in epigrafe, su una porzione di questo terreno.

2. Per chiarezza, è necessario descrivere sommariamente lo stato dei luoghi, non controverso quanto al fatto storico (per tutto ciò, cfr. doc. ti 5, 10 e 17 in I grado Comune, planimetria catastale, planimetria di comparto della variante 2014 di cui si dirà e relazione illustrativa alla variante 32 per cui è causa, ove a p. 41 del file le planimetrie dello stato di fatto e dello stato di progetto).

2.1 Il terreno di cui sono proprietarie le ricorrenti appellate ha forma approssimativamente rettangolare, con il lato più lungo disposto in direzione nord-sud. Questo terreno confina con due altri lotti di forma e dimensioni analoghe: a est con il lotto di proprietà di certo Meneghetti, soggetto facente parte del consorzio di comparto di cui si dirà, ma estraneo a questo processo, e a ovest con il lotto dei controinteressati Adriano e Sandra Benetello, anch’essi soci del consorzio di comparto, i quali vi hanno realizzato una casa unifamiliare, nella sostanza una villetta.

2.2 Al lotto complessivo formato da questi tre terreni confinanti, di forma anch’esso rettangolare, con il lato più lungo disposto in direzione est-ovest, si accede attraverso due strade pubbliche entrambe in origine a fondo cieco, nel senso che, per quanto risulta dagli atti, non erano raccordate fra loro e andavano quindi a terminare sui terreni descritti. La prima di queste strade è la via Mameli, disposta in direzione nord- sud, la quale si stacca dal resto della viabilità pubblica e va a terminare in corrispondenza con il confine sud del lotto delle ricorrenti appellate. La seconda di queste strade è un ramo di via Scardovara, disposto in direzione est-ovest, che a sua volta si stacca dalla viabilità pubblica e va a terminare al confine est del lotto Meneghetti di cui si è detto.

2.3 Il Comune ha previsto un raccordo fra queste due strade pubbliche, ovvero fra la via Mameli e la via Scardovara, in parte già realizzato in base agli atti di cui si dirà, in parte da realizzare in base agli atti impugnati. Ove fosse realizzato per intero, ovvero realizzando anche quanto previsto dagli atti impugnati, questo raccordo prenderebbe la forma di una “T”. L’asta della “T” è rappresentata dal prolungamento della citata via Mameli; il tratto orizzontale della “T” da un prolungamento della via Scardovara, che sulla via Mameli si andrebbe a inserire. Per la precisione, il lato destro di questo braccio trasversale della “T” occupa una parte al confine sud del terreno delle ricorrenti appellanti e corre al confine della proprietà Meneghetti fino al tratto esistente della via Scardovara. Il lato sinistro di questo stesso braccio trasversale della “T” occupa una parte ulteriore del terreno delle ricorrenti appellanti e termina al confine del lotto dei consorti Benetello, al quale viene a dare un comodo accesso, in prosecuzione della via Scardovara.

2.4 Di questa virtuale “T” sono stati realizzati l’asta e il lato destro del tratto trasversale, con le modalità di cui si dirà, a formare una sorta di “L” rovesciata; non è invece stato realizzato il lato sinistro del tratto trasversale, previsto appunto dagli atti impugnati; su di esso però insiste una servitù di passaggio a favore del fondo dei consorti Benetello (cfr. appello, p. 5 e 6 quarto rigo dal basso; circostanza non contestata).

3. Ciò posto, vanno descritti gli atti che hanno in successione stabilito il regime urbanistico di quest’area e le vicende relative.

3.1 Primo atto rilevante in ordine di tempo è la variante al piano regolatore generale- PRG del Comune appellante approvata con deliberazione del Consiglio 16 giugno 1989 n.75 (doc. 6 in I grado Comune), variante che comprendeva l’area in questione nella zona denominata “C2 – Area di intervento unitario n. 25”, a destinazione residenziale, edificabile previo piano attuativo, con previsione di una quota della superficie da destinare a verde attrezzato, parcheggio e in parte a viabilità (appello, p. 3 § 1).

3.2 Come va detto subito per chiarezza, che questa variante generale del 1989 prevedesse per la porzione di terreno per cui oggi è causa un vincolo preordinato all’esproprio, appunto per realizzare la viabilità, è controverso in causa: lo danno per presupposto le ricorrenti appellate (per tutte, p. 4 § 1 della memoria 20 febbraio 2024), lo nega invece il Comune (cfr. il terzo motivo di appello a p. 21 § 19.1).

3.3 La previsione di piano appena descritta non è stata però attuata, ed è stata sostituita nell’ambito della variante n. 16 al piano degli interventi – strumento che nella nomenclatura della legge urbanistica veneta sopravvenuta, l.r. 23 aprile 2004 n.11, costituisce uno dei due elaborati del piano di assetto del territorio, sostituitosi al piano regolatore generale previsto in precedenza- variante n.16 che è stata approvata con deliberazione del Consiglio 31 ottobre 2014 n.54 (doc. 19 in I grado ricorrenti appellate).

3.4 La nuova disciplina di cui alla variante n.16 prevedeva che l’area, per un’estensione ridotta rispetto alla precedente, venisse riclassificata come B2, edificabile con lo strumento del comparto urbanistico, secondo dati parametri che qui direttamente non rilevano; rileva invece la prescrizione per cui, a cura del soggetto attuatore del parametro, vi era “obbligo di sistemare la viabilità di accesso sia con via Scardovara che con via G. Mameli”; di conseguenza, nella planimetria di piano compariva un’area con campitura bianca, che avrebbe dovuto ospitare la viabilità di raccordo del comparto con quella esistente e il collegamento fra le vie Mameli e Scardovara. Ai sensi dell’art. 1 quater delle norme tecniche del piano degli interventi, il comparto si sarebbe dovuto realizzare a iniziativa dei privati interessati con intervento edilizio diretto, sia per il residenziale sia per le opere di urbanizzazione (fatti storici incontestati; cfr. appello, p. 4 in part. il sesto rigo, ove la citazione, e doc. ti 7 e 30 in I grado Comune, relazione tecnica alla variante e testo della norma tecnica).

3.5 Come si precisa per chiarezza, il comparto urbanistico è l’istituto previsto dall’art. 21 della l.r. 11/2004, ed è costituito “dall’insieme degli immobili da trasformare appartenenti a più proprietari o soggetti aventi titolo ad edificare e costituenti una unità minima d'intervento” (comma 1). In particolare, il comparto può ricomprendere, come in questo caso, (comma 2 ultima parte) “gli interventi singoli spettanti a più soggetti in attuazione diretta del piano degli interventi”. Ai sensi del comma 3 successivo, il comparto si realizza “attraverso la costituzione di un consorzio per la presentazione di un unico titolo abilitativo, previa stipula di una apposita convenzione” (comma 3), consorzio che opera a maggioranza, nel senso che (comma 4) può essere costituito da tanti proprietari i quali rappresentino almeno il 51% del valore catastale degli immobili in esso compresi, ed il 75% della superficie utile di pavimento. Il consorzio così costituito prevale sulla volontà dei proprietari dissenzienti, in quanto (comma 5) per eseguire l’intervento può procedere all’occupazione ed esproprio degli immobili di questi ultimi ad esso necessari.

3.6 Il meccanismo appena descritto è stato attivato dai controinteressati, i consorti Benetello, titolari della necessaria maggioranza, e nel dissenso del citato Pasquale Romagnosi, nei termini ora riassunti. Infatti, per mezzo dell’apposito consorzio, costituito il giorno 15 giugno 2016 (appello, p. 4 settimo rigo dal basso, fatto incontestato) hanno anzitutto presentato la domanda di permesso di costruire 29 luglio 2016 prot. n. 28136 (doc. 9 in I grado Comune), che per quanto interessa prevedeva di suddividere l’area di comparto in tre lotti -i tre terreni di cui si è detto sopra, di proprietà degli stessi consorti Benetello, di Pasquale Romagnosi e del citato Meneghetti, di realizzare sul loro lotto la villetta di cui pure si è detto e di realizzare la viabilità di raccordo secondo l’intero schema a “T” descritto sopra al § 2.3 (doc. 10 in I grado Comune, cit. planimetria di comparto).

3.7 Di conseguenza, i consorti Benetello, sempre a mezzo del consorzio, hanno ottenuto con deliberazione del Consiglio comunale 23 marzo 2018 n.14 l’approvazione del progetto definitivo e dello schema di convenzione, nonché la dichiarazione di pubblica utilità delle opere di urbanizzazione (doc. 12 in I grado Comune, delibera citata); hanno sottoscritto la relativa convenzione 7 giugno 2018, rep. n. 2773 del Segretario comunale (doc. 11 in I grado Comune); hanno ottenuto il corrispondente permesso di costruire 24 luglio 2018 n. 289, ottenuto l’occupazione temporanea delle aree con il decreto 10 agosto 2018 n. 140 e si sono immessi nel relativo possesso come da verbale 30 ottobre 2018 (doc. 13 in I grado Comune, ove citati i primi due provvedimenti).

3.8 Il proprietario dissenziente Pasquale Romagnosi ha impugnato tutti questi atti, dalla delibera consiliare 14/2018 in poi, con il ricorso di I grado T.a.r. Veneto n.1021/2018.

3.9 Con la sentenza sez. II 12 giugno 2019 n.690, passata in giudicato, il T.a.r. Veneto ha accolto solo in parte il ricorso.

3.9.1 Per quanto qui interessa, la sentenza ha anzitutto annullato la delibera 14/2018 “nella parte in cui dichiara la pubblica utilità anche della porzione di opera ricadente sulla porzione del fondo del sig. Romagnosi esterna al comparto, su cui grava una servitù di passaggio in favore del fondo di proprietà della ditta Boscaro. Su tale area, infatti, non è apposto alcun vincolo preordinato all’espropriazione, essendo esterna al perimetro del comparto e, quindi, anche all’area raffigurata nella cartografia di Piano ove è prevista la localizzazione di opere viarie” (motivazione, § 6.1).

3.9.2 L’area in questione, come si ricava da quanto si è detto, e in particolare dal riferimento alla servitù di passaggio (v. sopra § 2.4), coincide con il lato sinistro del tratto trasversale della viabilità a “T” più volte descritta.

3.9.3 La sentenza ha annullato anche il decreto di occupazione di urgenza, non sussistendo l’urgenza stessa (motivazione, § 7), ma ha lasciato impregiudicata la facoltà di espropriare.

3.9.4 La sentenza in questione ha poi affermato testualmente (§ 11 della motivazione): “Entrambe le parti, in punto di fatto, concordano sui seguenti punti: nell’area di cui trattasi sussisteva, prima dell’approvazione della Variante n. 16 al PI un vincolo preordinato all’espropriazione finalizzato alla realizzazione di opere viabilistiche, che è scaduto nel 2013; la cartografia allegata alla scheda urbanistica relativa a via Scardovara individua la zona ove la viabilità di raccordo dovrà essere collocata; manca una motivazione della reitera del vincolo preordinato all’esproprio sulla suddetta area”.

3.9.5 Per il resto, la sentenza ha dichiarato il ricorso inammissibile ovvero lo ha respinto nel merito, e quindi non ha interessato gli altri atti impugnati, segnatamente il permesso di costruire 289/2018 rilasciato al consorzio e per esso ai consorti Benetello.

3.10 Tutto ciò posto, i controinteressati, sempre tramite il consorzio, hanno completato l’intervento secondo quanto era possibile dopo la sentenza di annullamento, ovvero con il decreto di esproprio 25 settembre 2019 n.11 (doc. 15 in I grado Comune), che non consta impugnato e ovviamente non poteva riguardare altro che le aree effettivamente comprese nel comparto secondo quanto affermato dalla sentenza 690/2019, ovvero l’asta della “T” in prosecuzione della via Mameli e il lato destro del suo tratto trasversale, ad est verso via Scardovara.

4. Si arriva così ai fatti, ed ai provvedimenti, direttamente rilevanti ai fini del giudizio.

4.1 Con la deliberazione del Consiglio 22 dicembre 2020 n.7 di cui in epigrafe (doc. 2 in I grado ricorrenti appellati), il Comune ha adottato la variante n.32 al piano degli interventi, variante che comprende la ripianificazione di diverse aree, in particolare a seguito della scadenza di vincoli e della mancata attuazione di piani attuativi (doc. 17 in I grado Comune, relazione alla variante, p.3).

4.2 La variante 32 tratta l’area per cui è processo nell’ambito delle reiterazioni ovvero modifiche a strumenti decaduti, e dispone (doc. 17 in I grado Comune, cit. a p. 6): “a seguito della sentenza del T.A.R. Veneto n. 690/2019 sul ricorso R.G. 1021/2018, con la quale il Tribunale Amministrativo ha stabilito l’annullamento parziale della D.C.C. n. 14 del 23.03.2018, che ha approvato il progetto definitivo delle opere di urbanizzazione da eseguirsi all’interno del Comparto «Scardovara», e annullato il decreto di occupazione d’urgenza n. 140/2018, e visto il Permesso di Costruire n. 289/2016 rilasciato in data 24/07/2018 al fine di rendere accessibile dalla pubblica via il lotto interessato dal Permesso di Costruire di cui sopra, è stata individuata una piccola porzione di viabilità all’interno dello stesso comparto”. Si tratta, come risulta dagli elaborati grafici (doc. 17 in I grado Comune, cit. a p. 41) di confronto fra lo stato di fatto e lo stato di progetto, del ben noto lato sinistro del tratto trasversale della viabilità a “T”, ovvero di quello che immette nel lotto dei consorti Benetello.

4.3 Su questo specifico intervento, evidentemente di suo interesse, il consorzio ha presentato un’osservazione (doc. 19 in I grado Comune) in cui ha affermato che esso si appalesa indispensabile, sul piano urbanistico-edilizio generale, “quale necessaria e «fisiologica» conseguenza pianificatoria per attuare le prescrizioni urbanistiche «a monte» elaborate e previste dal Comune medesimo” e inoltre che “ai fini di una completa e idonea urbanizzazione del comparto – adeguata a tutti gli insediamenti residenziali ivi previsti (anche per le future costruzioni degli altri «compartisti» e per consentire l’accesso alle stesse) ed al carico urbanistico correlato allo sviluppo di una globale capacità edificatoria di mc. 3200 – è giocoforza indispensabile la previsione di un ulteriore tratto di sedime stradale e delle reti dei sottoservizi sull’area corrispondente alla porzione sud occidentale del sito in parola”.

4.4 A questa osservazione, il Comune ha controdedotto (doc. 20 in I grado Comune) condividendola, nel senso che a suo dire l’intervento sarebbe necessario per una “completa ed idonea urbanizzazione, stante il contenzioso che si è attivato tra gli aventi titolo all’attuazione del comparto”.

4.5 Con deliberazione del Consiglio 29 giugno 2021 n.35, il Comune ha quindi approvato la variante (doc. 1 in I grado ricorrenti appellati).

4.6 Sulla base della variante approvata, il Consorzio ha presentato la richiesta 4 novembre 2021 (doc. 22 in I grado Comune) di variante al permesso di costruire 289/2018 già in suo possesso, appunto per realizzare il lato sinistro del tratto trasversale della “T”, e in concreto per allargare il sedime stradale a 10 metri, dagli attuali 7.50 metri, allo scopo di uniformarlo all’esistente (doc. 24 in I grado Comune, planimetria), precisando (doc. 23 in I grado Comune, relazione tecnica) che “come per il precedente sedime stradale, dovrà essere dichiarata la pubblica utilità tramite delibera di Consiglio comunale e poi soggetto a procedura di esproprio essendo la stessa porzione di area in proprietà al Sig. Romagnosi Pasquale già dissenziente nella precedente pratica”.

4.7 Di conseguenza, il Comune, con nota 16 dicembre 2021 prot. n.51083 (doc. 25 in I grado Comune) ha comunicato alle attuali ricorrenti appellate l’avvio del procedimento finalizzato al rilascio del permesso in variante suddetto.

4.8 Le interessate si sono opposte all’intervento, con nota di osservazioni 17 febbraio 2022 (doc. 26 in I grado Comune), evidenziando che esso interessava il terreno di loro proprietà, che non intendevano consentirvi, e che non ravvisavano nella fattispecie alcun interesse pubblico tale da giustificarlo.

4.9 Ciononostante, con la deliberazione del Consiglio 20 maggio 2022 n.31 di cui in epigrafe (doc. 27 in I grado Comune), il Comune ha approvato il progetto definitivo dell’intervento in questione e lo ha dichiarato di pubblica utilità; ha in particolare respinto l’osservazione delle interessate in quanto “ il comparto si è realizzato attraverso la costituzione di un consorzio per la presentazione di un unico titolo abilitativo, previa stipula di una apposita convenzione (art. 21 comma 3 L.R. n. 11/2004); - il consorzio, costituito ai sensi del comma 4 dell’art. 21 cit., ha titolo per procedere all’occupazione temporanea degli immobili dei dissenzienti per l’esecuzione degli interventi previsti, con titolo di rivalsa delle spese sostenute nei confronti degli aventi titolo, oppure per procedere all’espropriazione degli stessi immobili ai prezzi corrispondenti all’indennità di esproprio (art. 21, comma 5 L.R. 11/2004); per la realizzazione delle opere di urbanizzazione previste all’interno del perimetro di detto comparto e insistenti anche sui terreni dei proprietari dissenzienti, ai sensi dell’art. 21, comma 5 della L.R. 11/2004 si procede all’espropriazione degli immobili ai prezzi corrispondenti all’indennità di esproprio”.

4.10 Come si precisa per completezza, il Comune, con nota 22 agosto 2022 (doc. 28 in I grado Comune) ha notificato la dichiarazione di pubblica utilità alle interessate; le stesse hanno presentato ad essa osservazioni (doc. 29 in I grado Comune) con nota 22 settembre 2022, nella quale hanno interloquito sul punto specifico della determinazione dell’indennità di esproprio, ma con espressa riserva di far valere l’illegittimità già evidenziata degli atti sin qui descritti.

5. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha accolto il ricorso proposto dalle interessate contro questo esito, espresso dagli atti a loro volta indicati in epigrafe, e li ha annullati. In motivazione, ha ritenuto in sintesi che gli atti di approvazione della variante n.35 fossero illegittimi, e quindi fosse illegittimo per illegittimità derivata l’atto successivo di approvazione del progetto, in quanto avrebbero reiterato un vincolo preordinato all’esproprio anteriormente imposto, a dire del T.a.r. con i precedenti atti di pianificazione che avevano interessato l’area, senza dare ai soggetti interessati il necessario avviso di avvio del procedimento di imposizione e senza assolvere all’onere di motivazione rafforzata notoriamente previsto in questi casi.

6. Contro questa sentenza, il Comune ha proposto impugnazione, con appello che contiene tre motivi, così come segue.

6.1 Con il primo di essi, alle pp. 10-11 dell’atto, ripropone l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, sulla quale il Giudice di I grado non si è pronunciato. In proposito sostiene che le ricorrenti non avrebbero un interesse concreto ed attuale alla pronuncia in quanto: a) il titolo che ha assentito il progetto di comparto e le opere di urbanizzazione, ovvero il permesso di costruire 289/2018, è divenuto inoppugnabile; b) si sono già portati a termine gli espropri con i quali è stato realizzato il tratto già esistente della viabilità di collegamento con le vie Mameli e Scardovara, ovvero la “L” rovesciata descritta sopra al § 2.4, sì che “la realizzazione del breve collegamento previsto nel progetto” sarebbe “di fatto l’unica soluzione praticabile per il collegamento … con la viabilità pubblica” del lotto dei controinteressati (appello, p. 11 prime righe); c) la realizzazione dell’intervento sarebbe “condizione imprescindibile per l’attuazione del progetto di comparto, che costituisce l’unico strumento, a pianificazione vigente, per l’edificazione (anche) del lotto “B” di proprietà delle ricorrenti” (appello, ibidem).

6.2 Con il secondo motivo, alle pp. 11-21 dell’atto, deduce violazione degli artt. 8, 9, 11 e 17 del d.P.R. 8 giugno 2001 n.327 e dell’art. 21 octies della legge n. 7 agosto 1990 n. 241.

6.2.1 La parte appellante premette quanto affermato dal Giudice di I grado, ovvero che la variante n.32 per cui è causa avrebbe imposto un vincolo di carattere espropriativo in quanto avrebbe previsto in modo “puntuale, specifico e lenticolare” la localizzazione sulla proprietà delle ricorrenti di un’opera, in questo caso, di interesse pubblico, e che ciò si desumerebbe “dalla tavola della relazione dedicata alla «Variante Cartografica n. 1.1» … in cui l’area di proprietà dei ricorrenti è contrassegnata dalla tipica campitura bianca che indica la viabilità” (motivazione, p. 5).

6.2.2 A dire della parte appellante, ciò non sarebbe sufficiente a configurare un vincolo di carattere espropriativo. Il vincolo imposto sarebbe invece soltanto conformativo, in quanto si tratterebbe di un vincolo necessario ad attuare una previsione del progetto di comparto, attuabile per iniziativa privata: “l’iniziativa per la progettazione ed esecuzione delle opere viarie è rimandata, come chiaramente prescritto nella scheda tecnica della ZTO B/2, all’iniziativa dei privati proprietari, e giammai del Comune” (appello, p. 16 § 13.2). Si applicherebbe infatti il consolidato indirizzo interpretativo di questo Consiglio, per cui un vincolo che prevede la realizzazione di una specifica opera come possibile non solo per iniziativa pubblica, ma anche per iniziativa privata o mista pubblico privata non è espropriativo, ma conformativo, e quindi sfugge alla disciplina del T.U. espropriazioni.

6.2.3 Da ciò, sempre secondo la parte appellante, discenderebbe che le deliberazioni di adozione e di approvazione della variante n.32, contrariamente a quanto ritenuto dal Giudice di I grado, non si sarebbero dovute comunicare direttamente alle ricorrenti come interessate, e che quindi l’impugnazione sarebbe tardiva, dovendo il termine relativo essere fatto decorrere dalla pubblicazione.

6.2.4 A dire della parte appellante, la comunicazione individuale non sarebbe stata poi dovuta anche per un’altra ragione, ovvero per il fatto che la variante n.32 sarebbe una variante generale, che quindi non conterrebbe vincoli specifici.

6.2.5 Infine, sempre a dire della parte appellante, l’omissione dell’avviso, quand’anche esso si dovesse astrattamente ritenere dovuto, sarebbe irrilevante nel caso di specie, in forza della norma dell’art. 21 octies della l. 241/1990.

6.2.6 L’amministrazione sostiene infatti in primo luogo che avrebbe dimostrato in giudizio che l’atto impugnato non sarebbe potuto essere diverso: l’intervento per cui è causa, in sintesi, sarebbe necessario per collegare il lotto A con la viabilità pubblica e sarebbe l’unica soluzione possibile, anche considerato che nessuna soluzione alternativa hanno proposto le ricorrenti.

6.2.7 Infine, l’amministrazione sostiene che la possibilità di partecipare al procedimento sarebbe stata comunque accordata con la comunicazione della domanda di rilascio del permesso di costruire di cui si è detto.

6.3 Con il terzo motivo, alle pp. 21-23 dell’atto, deduce travisamento del fatto da parte della sentenza impugnata, nella parte in cui ha affermato che la variante n.32 per cui è causa avrebbe “reiterato il vincolo preordinato all’esproprio sull’area di proprietà delle ricorrenti… già in passato gravata da vincoli espropriativi più volte rinnovati e decaduti” (motivazione, p. 5).

6.3.1 A dire della parte appellante, ciò non sarebbe vero anzitutto con riferimento alla disciplina prevista dalla variante approvata con la deliberazione 75/1989. La zona territoriale omogenea C2 n.25 da essa prevista costituiva un ambito soggetto a piano attuativo, e quindi “l’esatta localizzazione della viabilità interna era riservata alle scelte del soggetto attuatore, laddove l’indicazione cartografica non assumeva carattere prescrittivo e vincolante per i privati”; pertanto, non vi sarebbe stato alcun vincolo che si potesse reiterare (appello, p. 21 § 19.1).

6.3.2 Sempre a dire della parte appellante, ciò non sarebbe vero anche con riferimento alla disciplina prevista dalla variante approvata con la deliberazione 54/2014, che non conteneva vincolo alcuno sul terreno per cui è causa, come attestato dalla sentenza T.a.r. Veneto 690/2019 di cui si è detto.

6.3.3 La parte appellante sostiene comunque che la motivazione rafforzata, quand’anche si potesse ritenere richiesta, nel caso di specie sussisterebbe, dato il contenuto degli atti impugnati sopra riportato.

7. Le interessate hanno resistito, con memoria 20 febbraio 2024, in cui hanno chiesto che l’appello sia respinto; hanno poi riproposto i motivi del ricorso principale di I grado – a valere anche come censure di invalidità derivata della deliberazione 31/2022 (cfr. memoria citata p. 41 ottavo rigo dal basso) - e del ricorso per motivi aggiunti di I grado assorbiti nel grado medesimo, il tutto così come segue.

7.1 Con il primo motivo riproposto, secondo del ricorso principale di I grado, alle pp. 18-21 dell’atto, deducono eccesso di potere per sviamento. Sostengono infatti che le motivazioni dell’intervento, quali si desumono dalle delibere di adozione e approvazione della variante n.32 e dalle osservazioni presentate e recepite (v. sopra §§ da 4.2 a 4.4), ovvero in sintesi estrema l’esistenza del permesso di costruire 289/2018 e il contenzioso in atto fra i proprietari, non integrerebbero le ragioni di interesse pubblico che consentono un’espropriazione.

7.2 Con il secondo motivo riproposto, terzo del ricorso principale di I grado, alle pp. 21-25 dell’atto, deducono ulteriore eccesso di potere per sviamento, e sostengono che in realtà l’opera, costituendo in sostanza esclusivamente una via di accesso al fondo dei controinteressati, servirebbe non all’interesse pubblico ma al mero interesse privato di costoro.

7.3 Con il terzo motivo riproposto, quarto del ricorso principale di I grado, alle pp. 25-28 dell’atto, deducono violazione dell’art. 11 del T.U. 6 giugno 2001 n.380, nel senso che l’esigenza di rendere attuabile il permesso di costruire 289/2018, valorizzata dal Comune nel motivare l’intervento, non sarebbe una delle ragioni per cui si può disporre un’espropriazione.

7.4 Con il quarto motivo riproposto, quinto del ricorso principale di I grado, alle pp. 28-30 dell’atto, deducono violazione dell’art. 34 della l.r. Veneto 11/2004, che consente di reiterare una sola volta i vincoli a carattere espropriativo. A loro avviso, come sarebbe dimostrato dagli estratti dei piani regolatori successivi al 1989, il vincolo in questione, che compare in tutte le versioni successive del piano stesso (doc. ti da 9 a 13 e 15-17 in I grado ricorrenti appellati), sarebbe stato reiterato più volte, per un periodo complessivo superiore ai cinque anni.

7.5 Con il quinto motivo riproposto, sesto del ricorso principale di I grado, alle pp. 30-32 dell’atto, deducono violazione dell’art. 39 del d.P.R. 327/2001, e sostengono che la reiterazione del vincolo, quand’anche fosse avvenuta in modo legittimo quanto alla durata, rimarrebbe illegittima per non essere stato previsto il relativo indennizzo previsto dalla norma.

7.6 Con il sesto motivo riproposto, secondo dei motivi aggiunti di I grado, alle pp. 33-35 dell’atto, deducono eccesso di potere per presunta contraddittorietà fra la comunicazione di avvio del procedimento 16 dicembre 2021 prot. n.51083 (doc. 25 in I grado Comune, cit.) e il provvedimento finale, deliberazione del Consiglio 20 maggio 2022 n.31 di cui in epigrafe (doc. 27 in I grado Comune, cit), dal momento che essa si riferirebbe ad una variante al permesso di costruire 289/2018 e il secondo all’esproprio per cui è causa, che è cosa diversa.

7.7 Con il settimo motivo riproposto, terzo dei motivi aggiunti di I grado, alle pp. 35-38 dell’atto, deducono violazione dell’art. 16 del d.P.R. 327/2001, in quanto la comunicazione di avvio non spiegherebbe che si intende procedere ad un esproprio.

7.8 Con l’ottavo motivo riproposto, quarto dei motivi aggiunti di I grado, alle pp. 38-40 dell’atto, hanno infine dedotto l’incompetenza del Consiglio comunale in favore di quella del dirigente

8. Con la memoria 30 aprile 2024, il Comune ha chiesto che i motivi riproposti siano respinti, evidenziando che l’intervento sarebbe ispirato non a “porre rimedio a giudicati sfavorevoli ai controinteressati” ovvero a “garantire l’attuabilità concreta di uno specifico titolo edilizio”, ma piuttosto a “dare attuazione a un comparto urbanistico, sulla base di una valutazione degli interessi pubblici e privati che è stata compiuta a monte dall’amministrazione in sede di pianificazione generale” (memoria, p. 7 § II-7) e quindi nessuno sviamento sarebbe configurabile.

9. Con memoria 30 aprile e replica 3 maggio 2024 per le ricorrenti appellate e con replica 3 maggio 2024 per il Comune, le parti hanno infine ulteriormente insistito sulle rispettive tesi.

10. Alla pubblica udienza del giorno 16 maggio 2024, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

11. L’appello è solo in parte fondato, per le ragioni di seguito esposte.

12. Il primo motivo di appello, centrato sul presunto difetto di legittimazione delle ricorrenti, è infondato in fatto.

12.1 In proposito, è sufficiente osservare anzitutto che dal possibile accoglimento del ricorso le interessate ricavano, oggettivamente, un’utilità ben precisa, ovvero l’impossibilità di realizzare mediante un esproprio del loro terreno, o per lo meno un esproprio alle condizioni qui in discussione, l’opera per cui è causa, e ciò è evidentemente sufficiente a fondare l’interesse ad agire.

12.2 Sul punto non è vero quanto sostiene il Comune appellante, ovvero che nella sostanza ogni ricorso sarebbe inutile, perché l’opera in questione si dovrebbe comunque realizzare: in primo luogo, non è vero che essa serva a rimediare ad una presunta interclusione del fondo dei consorti Benetello, dato che (v. sopra § 2.4) costoro sono già ora titolari di una servitù di passaggio attraverso la quale possono accedere alla pubblica via.

12.3 Occorre poi osservare che se anche, in via di ipotesi, questa servitù non esistesse, gli interessati la potrebbero ottenere con il rimedio civilistico di cui all’art. 1051 c.c. Pertanto, l’esito ultimo del ricorso proposto potrebbe essere anche l’impossibilità pura e semplice di realizzare l’opera e quindi un assetto più favorevole del terreno delle interessate, dato che all’evidenza la servitù di passaggio esistente, o quella che in ipotesi si potrebbe ottenere, non hanno lo stesso impatto di una via pubblica.

13. È infondato anche il secondo motivo, centrato sulla presunta natura conformativa e non espropriativa del vincolo di cui si tratta, natura da cui discenderebbero la tardività del ricorso di I grado e comunque la non necessità della partecipazione ritenuta invece dovuta dal Giudice di I grado.

13.1 In termini generali, è vero quanto sostiene il Comune appellante. Sono infatti conformativi e non espropriativi i vincoli che prevedono “attrezzature e servizi realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua, in regime di economia di mercato”: così la costante giurisprudenza di questo Consiglio, per tutte sez.VI 24 gennaio 2023 n.759, da cui la citazione, e sez. IV 1 ottobre 2017 n.5059.

13.2 Secondo logica però, perché un’opera possa dirsi realizzabile a iniziativa anche privata deve trattarsi anzitutto di un’opera che il privato destinatario del vincolo potrebbe realizzare da sé solo, senza bisogno di utilizzare beni di terzi. Perché la stessa opera e si possa dire realizzabile in economia di mercato, deve poi trattarsi di un’opera che possa produrre una qualche utilità economica attraverso lo scambio con terzi, come nel tipico caso dei parcheggi a pagamento.

13.3 È allora evidente che questi requisiti non sussistono nel caso presente, in cui l’opera comporta l’utilizzo del terreno delle ricorrenti, e quindi di terzi rispetto a coloro i quali la devono realizzare e nulla ha di mercato, essendo un tratto di strada aperto al pubblico transito. A riprova, di espropriazione in senso proprio parla esplicitamente la relazione al progetto sopra citata (§ 4.6 e doc. 23 in I grado Comune, relazione tecnica).

13.4 La natura espropriativa del vincolo comporta allora, per conseguenza, che la comunicazione di avvio del procedimento fosse dovuta, così come ritenuto dal Giudice di I grado, e che il ricorso sia stato proposto tempestivamente, dato che la pubblicazione delle delibere di adozione e di approvazione della variante n.32 non era idonea a far decorrere il termine.

13.5 Non impedisce questa conclusione l’obiezione della parte appellante, per cui la variante che l’intervento prevede sarebbe una variante generale. Il termine “variante generale” in questo caso ha infatti un valore solo descrittivo, nel senso che la variante stessa prevede una pluralità di interventi; ciò non toglie però che essa preveda l’intervento puntuale per cui è causa, che evidentemente generale non è.

13.6 Nemmeno è applicabile, contrariamente a quanto sostiene la parte appellante, l’art. 21 octies della l. 214/1990: non è affatto dimostrato che la scelta di procedere all’esproprio contestato fosse l’unica possibile, dato che, come si è detto sopra, il lotto dei consorti Benetello ha già un accesso alla pubblica via tramite la servitù di passaggio più volte nominata.

13.7 Infine, nemmeno si può ritenere che la partecipazione al procedimento di rilascio del titolo edilizio necessario a realizzare il progetto, che vi è stata, sia sostitutiva dell’omessa la partecipazione nel procedimento di approvazione della variante, perché si tratta di due procedimenti beni diversi: il primo, a differenza del secondo, presuppone che la localizzazione dell’opera sia già stata decisa, e quindi non consente a chi contesti in radice la possibilità di realizzarla, così come le ricorrenti, di interloquire in proposito.

13.8 Si deve ritenere allora che, così come ritenuto dal Giudice di I grado, le garanzie partecipative omesse fossero dovute.

14. È invece fondato il terzo motivo di appello, secondo il quale il vincolo in questione, ancorché espropriativo, non sarebbe stato illegittimamente reiterato, non abbisognando della motivazione aggravata dovuta in questi casi.

14.1 In proposito, va precisato che il motivo in questione va esaminato anche se dalla reiezione dei primi due motivi di appello potrebbe, di per sé, già conseguire la conferma della sentenza impugnata quanto al dispositivo. Infatti il motivo in esame attiene alla sostanza dell’azione amministrativa, ovvero alla motivazione che si assume dovuta o non dovuta. È quindi evidente che, qualora accolto, è in grado comunque di assicurare alla parte un’utilità, perché attiene all’effetto conformativo della sentenza. In altre parole, non è indifferente per il Comune che il ricorso di I grado venga accolto soltanto per un motivo formale, l’omissione di una comunicazione dovuta, ovvero anche per un motivo sostanziale, il tipo di motivazione richiesto per l’atto.

14.2 Venendo al merito del motivo stesso, quanto alla pianificazione del 1989, la previsione di un piano attuativo per realizzare le relative previsioni esclude di per sé la configurabilità di un vincolo espropriativo, come affermato da costante giurisprudenza: per tutte, C.d.S. sez. IV 15 dicembre 2010 n.8942 e 25 agosto 2003 n.4812. La parte ricorrente appellata sostiene che così non sarebbe stato (memoria 20 febbraio 2024 pp. 14-15), ma in modo non condivisibile, dato che i documenti da essa citati a sostegno della propria tesi non sono in realtà in questo senso: il doc. 52 in I grado ricorrenti è un atto da loro stessi formato nel giudizio civile di opposizione alla stima, e quindi non può far prova a loro favore; i doc. ti 9-13 e 15-17 in I grado ricorrenti, che illustrano l’assetto dell’area in momenti successivi semplicemente riproducono senza nulla aggiungere o togliere la previsione di piano del 1989, ma non la qualificano, e quindi non affermano che un vincolo vi fosse.

14.3 Quanto alla pianificazione del 2014, risulta dal giudicato formatosi sulla sentenza T.a.r. Veneto 690/2019 che l’area in questione era esterna al comparto, e quindi, per ragioni anzitutto logiche, non si può affermare che su di essa insistesse un vincolo alcuno creato dal comparto stesso, né constano vincoli altrimenti posti.

14.4 L’affermazione contenuta nella stessa sentenza 690/2019 (v. sopra § 3.9.4) per cui sull’area vi sarebbe stato invece un vincolo scaduto nel 2013 appare frutto di errore. In primo luogo, non si può riferire all’area in questione per quanto si è appena detto, ovvero perché secondo la sentenza stessa si trattava appunto di un’area esterna al comparto. In secondo luogo, a ben vedere, si tratta di una affermazione di fatto, che dichiara di riprodurre un’allegazione delle parti, ma non è posta a sostegno di un capo di sentenza; conseguentemente, non può avere acquistato efficacia di giudicato.

14.5 Di conseguenza, si deve affermare che il vincolo per cui ora è causa era effettivamente un vincolo preordinato all’esproprio, ma non conseguendo ad una reiterazione non necessitava della relativa motivazione aggravata.

15. L’accoglimento parziale dell’appello principale comporta ora che vadano esaminati i motivi riproposti, che come subito si vedrà sono a loro volta in parte fondati.

16. In ordine logico, va esaminato per primo l’ottavo motivo riproposto, centrato sulla presunta incompetenza del Consiglio comunale. Per costante giurisprudenza, che come tale non richiede puntuali citazioni, il motivo attinente all’incompetenza, qualora accolto, preclude l’esame di ogni altro. Il motivo in questione però va respinto, dato che l’effetto ultimo dell’atto impugnato sarebbe stato quello di fare acquistare al Comune un diritto di tipo immobiliare, sulla strada aperta al pubblico transito realizzanda, e ciò fonda la competenza del Consiglio ai sensi dell’art. 42 comma 2 lettera l) del T.U. 18 agosto 2000 n.267.

17. I motivi riproposti dal primo al terzo sono all’evidenza connessi, perché riguardano tutti la motivazione dell’atto impugnato, da diversi punti di vista; come tali, vanno esaminati congiuntamente e sono tutti fondati.

17.1 Come è assolutamente noto, tutte le norme, sovranazionali, costituzionali e di legge ordinaria, che prevedono l’istituto dell’espropriazione lo ammettono a condizione che il sacrificio della proprietà privata che essa comporta avvenga per ragioni di interesse pubblico: così l’art. 1 del Primo protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), per cui “Nessuno può essere privato della sua proprietà salvo che per causa di pubblica utilità…”; l’art. 42 della Costituzione, per cui “La proprietà privata può essere … espropriata per motivi d'interesse generale”, nonché il d.P.R. 327/2001, a partire dall’art. 1, che parla di esproprio per realizzare “opere pubbliche o di pubblica utilità”.

17.2 Senza necessità di definire in via generale e astratta questo interesse pubblico, è allora evidente che deve trattarsi di un interesse oggettivamente esistente, non bastando a giustificare l’esproprio il dato formale per cui un’opera pubblica viene definita tale, e che questo interesse non sussiste quando l’opera sia realizzata nella sostanza a servizio esclusivo di un privato, integrandosi in questo caso un’evidente sviamento del relativo potere.

17.3 Nel caso di specie, è corretto quanto sostengono i ricorrenti appellati: in primo luogo, l’esistenza del permesso di costruire 289/2018 e il contenzioso in atto fra i proprietari effettivamente non integrano le ragioni di interesse pubblico per cui si può realizzare un’opera con il relativo esproprio, trattandosi con tutta evidenza di interessi privati, del titolare del permesso e dei vicinanti. Non si tratta poi, contrariamente a quanto sostiene il Comune, di realizzare il comparto come inizialmente previsto, perché come accertato dalla sentenza 690/2019 più volte citata, l’area a quel comparto è esterna. In positivo, per altro verso, sulla base degli atti di causa l’opera che si vuole realizzare appare invece finalizzata al solo scopo di offrire una via di accesso più comoda ed agevole al fondo dei controinteressati, dato che non si comprende chi altro potrebbe utilizzare il tratto di strada che si vuol costruire, il più volte citato lato sinistro del tratto trasversale della “T”. Nell’atto impugnato sussiste quindi il denunciato vizio di eccesso di potere per sviamento, dato che la funzione pubblica appare strumentalizzata per un interesse soltanto privato.

18. Il quarto ed il quinto dei motivi riproposti vanno invece respinti per quanto si è detto sopra nell’accoglimento del terzo motivo di appello, ovvero perché nella fattispecie non vi è stata reiterazione del vincolo.

19. Infine, vanno respinti anche il sesto ed il settimo dei motivi riproposti, in quanto, al di là della terminologia usata negli atti, era del tutto chiaro e comprensibile quale fosse l’intervento che si intendeva realizzare.

20. In conclusione, l’appello è in parte fondato, ma sono fondati anche i motivi dal primo al terzo riproposti dalle ricorrenti appellate e per l’effetto la sentenza di I grado è confermata con la diversa motivazione sin qui esposta; per queste ragioni vi è giusto motivo per compensare per intero fra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.905/2024 R.G.), lo accoglie in parte, accoglie i motivi riproposti dal primo al terzo e per l’effetto conferma con diversa motivazione la sentenza impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere