Consiglio di Stato Sez. IV n. 5909 del 15 dicembre 2017
Urbanistica.Qualificazione giuridica dell’assetto urbanistico di un‘area
La qualificazione giuridica dell’assetto urbanistico di un‘area va desunta dalle caratteristiche proprie della medesima: il Giudice non è pertanto vincolato dalle affermazioni sul punto dell’Amministrazione
Pubblicato il 15/12/2017
N. 05909/2017REG.PROV.COLL.
N. 08962/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8962 del 2016, proposto dal comune di Marcianise, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Arturo Testa, con domicilio eletto presso lo studio Pierluigi Rizzo in Roma, piazza del Popolo 18;
contro
Raffaele Negro, Filomena Colella non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la CAMPANIA – Sede di NAPOLI - SEZIONE VIII n. 2306/2016, resa tra le parti, concernente diniego riesame destinazione urbanistica di un terreno.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2017 il consigliere Fabio Taormina e udito per la parte appellante l’ avvocato Russo su delega di Testa;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con la sentenza in epigrafe impugnata n. 2306 del 5 maggio 2016 il Tribunale amministrativo regionale per la Campania – Sede di Napoli – ha accolto il ricorso proposto dalla parte odierna appellata Signori Raffaele Negro e Filomena Colella volto ad ottenere l’annullamento della nota prot. n. 0004654 del 1° marzo 2013 con la quale il Comune di Marcianise aveva loro comunicato (in riscontro alla istanza da essi presentata il 25 febbraio 2013) che nessun obbligo incombeva sul Comune per il riesame della destinazione urbanistica del terreno di proprietà degli stessi, sito in Marcianise e censito al catasto terreni al foglio 11, particella 1514.
2. La originaria parte ricorrente aveva fatto presente che:
a) il lotto di terreno di are 4 e centiare 60, sito nel Comune di Marcianise, censito al catasto terreni al foglio 11 particella 1514 di loro pertinenza era stato in passato sottoposto a vincolo (zona F1) per la “costruzione di attrezzature scolastiche, d'obbligo e superiori, secondo progetti conformi alle vigenti disposizioni in materia di edilizia scolastica, indice di fabbricabilità massima 1 mc/mq”, dalla Variante al P.R.G. adottata dal Comune di Marcianise con delibera di C.C. n. 385 del 20 giugno 1977, approvata con decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n. 3614 del 28 aprile 1983;
b) con variante adottata con delibera di C.C. n. 22 del 5 maggio 1992 (e successive delibere di chiarimenti), approvata con decreto del Presidente dell'Amministrazione Provinciale di Caserta n. 1371 del 10 settembre 1996, il suddetto vincolo era stato reiterato;
c) i terreni ricadenti in zona F1 erano stati successivamente compresi nel SIAD “Strumento di Intervento per l'Apparato Distributivo”, adottato con deliberazione del C.C. n. 64 del 19 settembre 2003 ed approvato dalla Regione Campania con delibera n. 3089 del 31 ottobre 2003, e che sugli stessi erano consentiti insediamenti commerciali di tipo “EV”, con superficie di vendita massima di mq 250, e “M1”, con superficie massima di vendita di mq. 900,00;
d) che successivamente non erano mai stati presentati né progetti esecutivi né piano particolareggiato, ed era quindi trascorso il termine previsto dall'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187 per la validità dei vincoli di inedificabilità preordinati all'espropriazione.
2.1. Avverso il diniego opposto dal comun alla istanza da essi presentata e volta ad ottenere il riesame della destinazione urbanistica del terreno avevano quindi proposto articolate censure di violazione di legge ed eccesso di potere sostenendo che l’area doveva considerarsi oramai zona bianca e non più zona F1, non essendo state realizzate le relative strutture previste dalle richiamate previsioni di piano, ed essendo scaduti i termini per l'attuazione di questo: ciò anche in considerazione della circostanza che il vincolo cui era sottoposto il fondo era di carattere espropriativo.
3. Il Comune di Marcianise si era costituito chiedendo che il ricorso venisse respinto in quanto infondato.
4. Il T.a.r. con la sentenza impugnata ha accolto il ricorso deducendo che:
a) era fondata la censura volta a dimostrare l’illegittimità del provvedimento impugnato per motivazione insufficiente ed incongrua;
b) il terreno di proprietà degli originarii ricorrenti, censito in catasto al foglio n. 11, particella n. 1514, seppure ricadente all’interno della più vasta zona omogenea B2/r, era ricompreso nella zona omogenea F1 destinata alla costruzione di attrezzature scolastiche e come espressamente rappresentato nel provvedimento, che tale zona, proprio in quanto destinata ad attrezzature scolastiche, era assoggettata a vincolo espropriativo;
c) detto vincolo, dal 1996, non era stato però reiterato, per cui era decaduto per inutile decorso del quinquennio di efficacia previsto dall’art. 9 del d.p.r. n. 327 del 2001, come prima dall'art. 2, comma 1, della L. 19 novembre 1968 n. 1187;
d) se era vero che a seguito del decorso del termine di cinque anni dall’imposizione di un vincolo dello strumento urbanistico preordinato all’espropriazione, l’area interessata non era priva di disciplina urbanistica ma soggetta alle prescrizioni di cui nell’art. 9 del d.p.r. n. 380 del 2001 (comma 3 del citato art. 9 del d.p.r. n. 327 del 2001, e prima art. 4, ultimo comma, della legge n. 10 del 1977) il Comune era comunque tenuto ad integrare sul punto il piano urbanistico, dato che la disciplina legislativamente prevista circa i limiti di edificabilità in caso di decadenza siffatta era per sua natura provvisoria, in quanto tendeva a supplire a un'inerzia dell'ente locale in proposito.
5. La amministrazione comunale originaria resistente, rimasta soccombente, ha impugnato la suindicata decisione, che ha criticato sotto numerosi angoli prospettici, chiedendone la riforma e riproponendo integralmente le tesi disattese in primo grado, secondo cui:
a) il vincolo imposto sull’area aveva natura conformativa, e non espropriativa;
b) il lotto di terreno di proprietà di parte odierna appellata ricadeva all’interno del perimetro della zona omogenea B2/r e che era situato precisamente nell’area classificata zona omogenea F1, ricompresa nello Strumento per l’apparato distributivo (SIAD); il terreno, (già assoggettato a vincolo espropriativo nell’anno 1983 e nell’anno 1996) secondo quanto previsto dal predetto SIAD era edificabile per la realizzazione di insediamenti commerciali di tipo “EV”, con superficie di vendita massima di mq 250, e “M1”, con superficie massima di vendita di mq. 900,00.
6. Alla camera di consiglio del 19 gennaio 2017 fissata per la delibazione della domanda di sospensione della provvisoria esecutività dell’impugnata decisione la Sezione con la ordinanza n. 180/2017 ha accolto il petitum cautelare alla stregua delle considerazioni per cui “rilevato che –seppure nei limiti della sommarietà della delibazione cautelare –l’appello non appare sprovvisto del prescritto fumus (cfr. Cassazione civile sez. I 17 maggio 2016 n. 10085 );rilevato che anche sotto il profilo del periculum appare prevalente l’esigenza dell’amministrazione appellante a non intraprendere attività non dovute;”; nella medesima ordinanza è stato disposto che “l’udienza di definizione del merito della causa verrà fissata dal Presidente della Sezione nell’ultimo trimestre dell’anno 2017.”
7. In data 3.11.2017 l’appellante amministrazione comunale di Marcianise ha depositato una articolata memoria puntualizzando e ribadendo le proprie difese, ed in particolare, deducendo che:
a) il vincolo illo tempore imposto sull’area, non aveva natura espropriativa;
b) di conseguenza, la parte appellata non poteva invocare il disposto di cui all’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001 (applicabile soltanto alle c.d. “zone bianche”);
c) in ogni caso, l’area era già provvista di disciplina urbanistica, in quanto ubicata all’interno del perimetro della zona omogenea B2/r e era situato e nell’area classificata zona omogenea F1, ricompresa nello Strumento per l’apparato distributivo (SIAD); il terreno, secondo quanto previsto dal predetto SIAD era edificabile per la realizzazione di insediamenti commerciali di tipo “EV”, con superficie di vendita massima di mq 250, e “M1”, con superficie massima di vendita di mq. 900,00;
d) a tutto concedere, la ridefinizione della disciplina urbanistica dell’area aveva già avuto luogo.
8. Alla odierna pubblica udienza del 5 dicembre 2017 causa è stata trattenuta in decisione
DIRITTO
1. L’appello è fondato e va accolto, con conseguente riforma dell’impugnata decisione e reiezione del ricorso di primo grado, con salvezza degli atti impugnati.
2. La tesi di parte appellata – accolta dal T.a.r.- è quella per cui il vincolo imposto in passato sull’area avesse carattere espropriativo; tale tesi sarebbe confortata dalla circostanza che la stessa amministrazione comunale odierna appellante tale l’avrebbe considerato in passato.
3. Osserva in contrario senso il Collegio che:
a) la qualificazione giuridica dell’assetto urbanistico di un‘area va desunta dalle caratteristiche proprie della medesima: il Giudice non è pertanto vincolato dalle affermazioni sul punto dell’Amministrazione;
b) per la costante giurisprudenza civile (Cassazione civile sez. I 17 maggio 2016 n. 10085)ed amministrativa (Consiglio di Stato, sez. IV, 4 giugno 2014 n. 2855) dalla quale il Collegio non ha intenzione di discostarsi la destinazione ad attrezzature scolastiche ha natura conformativa e non espropriativa: anche in passato la Corte di Cassazione nell'affermare il carattere non edificabile della destinazione ad edilizia scolastica, ha sostenuto che essa ha "l'effetto di configurare un tipico vincolo conformativo, come destinazione ad un servizio che trascende le necessità di zone circoscritte, ed è concepibile solo nella complessiva sistemazione del territorio, nel quadro della ripartizione zonale in base a criteri generali ed astratti" (cfr., da ultimo, Cass.civ., sez. I, 26 maggio 2010, n. 12862); di converso, la giurisprudenza amministrativa ha osservato che “la destinazione a zone per l'istruzione dell'obbligo, impressa all'area della parte originaria ricorrente, non comportava, quindi, l'imposizione di un vincolo espropriativo, ma solo conformativo, conseguente alla zonizzazione effettuata dallo strumento urbanistico per definire i caratteri generali dell'edificabilità in ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale, ponendo limitazioni in funzione dell'interesse pubblico generale” (cfr. Consiglio di Stato., IV, 19 febbraio 2007, n. 870).
c) la recente giurisprudenza amministrativa di primo grado concorda con tale opinamento (T.A.R. Napoli, sez. II, 19l uglio /2016, n. 3623): “il vincolo di destinazione urbanistica "zona attrezzature di interesse pubblico (S12)" (attrezzature scolastiche) impresso ad un'area dal piano regolatore generale non ha natura sostanzialmente espropriativa (tale da comportarne la decadenza quinquennale), bensì costituisce un vincolo conformativo con validità a tempo indeterminato e senza obbligo di indennizzo, in quanto le attrezzature scolastiche sono realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato e non dalla sola mano pubblica.”.
4. E’ pertanto non condivisibile la premessa maggiore (avvenuta decadenza di un vincolo preordinato all’esproprio) sulla quale il T.a.r. con la sentenza impugnata ha fondato l’obbligo di ritipizzazione.
5. Ciò sarebbe già sufficiente, in termini assorbenti, per accogliere l’appello.
5.1. Si osserva per completezza che, comunque, l’attuale inclusione dell’area nel c.d. “Siad” non riverbera particolari effetti negativi per la parte titolare del fondo, né potrebbe fondare una domanda di ritipizzazione del medesimo in quanto, in quanto per condivisa giurisprudenza di primo grado
(T .A.R. Napoli, -Campania, sez. VIII, 8 11 2016, n. 5149) si ricava che “dall'esame della normativa nazionale e regionale emerge la chiara volontà del legislatore di assegnare al S.I.A.D. una funzione esaustiva di ogni esigenza di carattere sia commerciale sia urbanistico nel settore della media e grande distribuzione di vendita. Il legislatore, quindi, non ha inteso duplicare la programmazione dell'utilizzazione del territorio, separando in distinti atti la programmazione urbanistica e la programmazione commerciale. In secondo luogo, l'atto di individuazione delle aree da destinare agli insediamenti commerciali costituisce "strumento urbanistico" ed è in tale strumento che devono essere sia individuate le predette aree sia dettate tutte le prescrizioni urbanistiche di specie.”.
6. Conclusivamente, l’appello deve essere accolto e per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza deve essere integralmente respinto il ricorso di primo grado.
7. Quanto alle spese del doppio grado di giudizio, le stesse possono essere integralmente compensate, tenuto conto delle pregresse oscillazioni giurisprudenziali in materia di qualificazione del vincolo in passato imposto sull’area della parte originaria ricorrente
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,lo accoglie, e per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza respinge il ricorso di primo grado, con salvezza degli atti impugnati.
Spese processuali del doppio grado compensate
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi, Presidente
Fabio Taormina, Consigliere, Estensore
Carlo Schilardi, Consigliere
Giuseppe Castiglia, Consigliere
Luca Lamberti, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Fabio Taormina Antonino Anastasi
