Consiglio di Stato Sez. VI n. 8707 del 29 dicembre 2021
Urbanistica. Immobili in zona sismica rilascio della licenza d’uso per gli edifici costruiti in cemento armato da parte dei comuni e attestazione di agibilità

In tutti i comuni della Repubblica le costruzioni, sia pubbliche sia private, debbono essere realizzate in osservanza delle norme tecniche riguardanti i vari elementi costruttivi fissate con decreto ministeriale. Relativamente alle costruzioni da realizzarsi in zone dichiarate sismiche, il rilascio della licenza d’uso per gli edifici costruiti in cemento armato da parte dei comuni e l’attestazione di agibilità, «sono condizionati all’esibizione di un certificato da rilasciarsi dall’ufficio tecnico della regione» (ai sensi dell’art. 62 del d.P.R. n. 380 del 2001) che deve attestarne la «perfetta rispondenza» dell’opera eseguita alle norme tecniche in materia antisismica emanate con decreti del Ministro per le infrastrutture ed i trasporti, di concerto con il Ministro per l'interno, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici, il Consiglio nazionale delle ricerche e la Conferenza unificata (le quali definiscono: l’altezza massima, le distanze minime consentite, le azioni sismiche orizzontali e verticali, il dimensionamento, le tipologie costruttive per le fondazioni e le parti in elevazione) (segnalazione Ing. M. Federici)

Pubblicato il 29/12/2021

N. 08707/2021REG.PROV.COLL.

N. 07695/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7695 del 2015, proposto da
ONORINA COLOMBA, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Rigo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Lorenzo Contucci in Roma, viale delle Milizie, n. 138;

contro

COMUNE DI BORDANO, non costituito in giudizio;

per la riforma

- della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima) n. 266 del 2014;


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2021 il Cons. Dario Simeoli;

Nessuno è comparto per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

Ritenuto che il giudizio può essere definito con sentenza emessa ai sensi dell’art. 74 c.p.a.;

Rilevato in fatto che:

- la signora Onorina Colomba ‒ proprietaria di un fondo sito nel Comune di Bordano (UD), distinto in catasto al foglio 5 mappale 42, in località Monte San Simeone ‒ impugnava i seguenti atti dell’Amministrazione comunale:

i) la determinazione n. 241 del 7 ottobre 2008, recante l’ordine di demolizione di opere edilizie abusive (in quanto edificate in assenza di titolo abilitativo) così descritte: 1) box in lamiera zincata (dimensioni ml 6,00 x 2,90 x 2,30); 2) costruzione prefabbricata interamente realizzata in pannello metallico isolato su basamento o platea in calcestruzzo con serramenti esterni (dimensioni ml 6,57 x 5,57 x 2,25);

ii) la determinazione n. 293 del 14 novembre 2008 contenente l’interdizione all’utilizzazione delle predette opere edilizie abusive, in esecuzione delle direttive ricevute dalla Regione Friuli Venezia Giulia, Direzione provinciale lavori pubblici di Udine, stante la riscontrata violazione della normativa antisismica;

- a fondamento della domanda di annullamento, la proprietaria deduceva:

i) la violazione del contraddittorio procedimentale, in quanto la comunicazione di avvio del (primo) procedimento conclusosi con l’ordine di demolizione aveva omesso di identificare l’immobile oggetto dell’edificazione abusiva (essendosi il Comune limitato ad indicare il solo foglio n. 5, senza nessun riferimento ai mappali catastali interessati dal provvedimento), mentre la comunicazione di avvio del (secondo) procedimento conclusosi con il divieto di utilizzazione dei manufatti abusivi era mancata del tutto;

ii) il difetto di istruttoria e la carenza di motivazione per non avere l’Amministrazione ‒ nel procedimento conclusosi con l’inibizione all’utilizzo dei manufatti abusivi per violazione della normativa antisismica ‒ neppure accennato all’istanza di sanatoria presentata per una delle due costruzioni (segnatamente, la costruzione prefabbricata realizzata in pannello metallico isolato su basamento in calcestruzzo con serramenti esterni), nonché omettendo di dar conto della copiosa documentazione ivi allegata;

- il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, con sentenza n. 266 del 2014, rigettava il ricorso;

- avverso la predetta sentenza ha proposto appello la signora Onorina Colomba, riproponendo nella sostanza i motivi già proposti in primo grado, sia pure adattati all’impianto motivazionale della sentenza appellata;

- in particolare, secondo l’appellante, il giudice di primo grado avrebbe errato in quanto:

i) l’Amministrazione avrebbe dovuto dimostrare che «il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato», tenuto conto peraltro che quella in esame non sarebbe un’attività vincolata, bensì avente un alto tasso di discrezionalità tecnica, che avrebbe richiesto un contraddittorio ampio; inoltre, nel provvedimento finale non vi sarebbe alcun richiamo alle memorie depositate che l’Amministrazione avrebbe invece dovuto valutare dando conto delle ragioni che l’avevano indotta a non accogliere quanto rappresentato dal privato;

ii) la proprietaria aveva depositato presso la Direzione Provinciale dei Lavori Pubblici di Udine una denuncia in sanatoria relativamente alla costruzione prefabbricata, e tale opera avrebbe dovuto ritenersi in possesso dei requisiti strutturali necessari per resistere alle azioni sismiche in base alla normativa vigente, come certificato dal professionista;

- non si è costituito in giudizio il Comune di Bordano;

Considerato in diritto che:

- la sentenza di primo grado deve essere confermata;

- quanto all’ordine di demolizione (determinazione n. 241 del 7 ottobre 2008), va rimarcato che le opere in contestazione devono ritenersi abusive in quanto realizzate senza il necessario titolo edilizio;

- avuto riguardo alle caratteristiche costruttive dimensionali e funzionali delle stesse, è corretta la sussunzione delle stesse nella fattispecie di cui all’art. 3, comma 1, lettera e.5), del d.P.R. n. 380 del 2001, con conseguente soggezione al regime del permesso di costruire;

- gli interventi in esame vanno quindi qualificati come «nuova costruzione», avendo determinato una trasformazione permanente dell’area in questione;

- l’appellante non ha contestato il nucleo motivazionale dell’ordine demolitorio, e segnatamente non ha: né sostenuto in fatto la sussistenza del titolo abilitativo che l’Amministrazione afferma invece essere mancante; né argomentato in diritto che le opere in questione andassero ritenute esenti dal regime autorizzatorio;

- deve poi aggiungersi, ad ulteriore sostegno giuridico della misura ripristinatoria, che l’intervento eseguito in «violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica, quando non attenga a fatti procedurali» costituisce una «variazione essenziale», ai sensi dell’art. 32, comma 1, lettera f), e comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001;

- a questo riguardo, va ricordato che, in tutti i comuni della Repubblica le costruzioni, sia pubbliche sia private, debbono essere realizzate in osservanza delle norme tecniche riguardanti i vari elementi costruttivi fissate con decreto ministeriale;

- relativamente alle costruzioni da realizzarsi in zone dichiarate sismiche (come quelle per cui è causa), il rilascio della licenza d’uso per gli edifici costruiti in cemento armato da parte dei comuni e l’attestazione di agibilità, «sono condizionati all’esibizione di un certificato da rilasciarsi dall’ufficio tecnico della regione» (ai sensi dell’art. 62 del d.P.R. n. 380 del 2001) che deve attestarne la «perfetta rispondenza» dell’opera eseguita alle norme tecniche in materia antisismica emanate con decreti del Ministro per le infrastrutture ed i trasporti, di concerto con il Ministro per l'interno, sentiti il Consiglio superiore dei lavori pubblici, il Consiglio nazionale delle ricerche e la Conferenza unificata (le quali definiscono: l’altezza massima, le distanze minime consentite, le azioni sismiche orizzontali e verticali, il dimensionamento, le tipologie costruttive per le fondazioni e le parti in elevazione);

- nel caso di specie, la Direzione Provinciale dei Lavori Pubblici di Udine di Udine ha attestato la non rispondenza alla normativa sismica delle opere in contestazione, invitando il Comune ad attivarsi per non consentirne l’utilizzo;

- come correttamente osservato dal giudice di prime cure, l’Amministrazione comunale, con riferimento al secondo provvedimento impugnato di inibizione dell’uso dei manufatti abusivi, non ha fatto altro che dare esecuzione all’ordine proveniente dal soggetto (la Regione) cui la legge attribuisce la competenza in materia;

- il Comune non poteva certo tenere conto della ‘domanda di sanatoria’ per violazione della materia antisismica inoltrata alla Regione Friuli Venezia Giulia, e di cui non è noto neppure quale sia stato l’esito (peraltro, si osserva, le violazioni antisismiche non si ‘sanano’ ma, al più, vengono rimosse attraverso adeguamenti strutturali);

- su queste basi, va anche respinta la censura di violazione del contradditorio procedimentale;

- infatti, in ragione della conclamata abusività del manufatto (per di più costruito in violazione delle norme antisismiche), l’ordine di demolizione e di interdizione all’utilizzo erano atti dovuti e vincolati e non necessitavano di motivazione aggiuntiva rispetto all’indicazione dei relativi presupposti di fatto e di diritto;

- l’omesso avviso di avvio del procedimento non poteva quindi comportare l’annullamento dell’atto impugnato, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto ‒ per le ragioni anzidette ‒ è palese che il dispositivo dell’ordinanza demolitoria «non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato»;

- per mera completezza si osserva che, l’interessata aveva avuto modo di comprendere che erano coinvolte le due costruzioni edificate sui fondi di sua proprietà in Comune di Bordano, avendo partecipato (come dedotto dal Comune nel giudizio di primo grado) all’ispezione del 16 giugno 2008, (nel corso della quale erano stati esattamente identificati e fotografati i corpi edilizi, nonché avendo presentato, in data 1 ottobre 2008, alla Direzione provinciale dei lavori pubblici di Udine la più volte citata denuncia di sanatoria);

- sotto altro profilo, come più volte ribadito dalla giurisprudenza con riguardo alla formulazione vigente ratione temporis dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, il dovere della Amministrazione di esaminare le memorie prodotte dall’interessato a seguito della comunicazione di avvio del procedimento o del preavviso di rigetto non comporta la confutazione analitica delle allegazioni presentate dall’interessato, essendo sufficiente, ai fini della giustificazione del provvedimento adottato, la motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto stesso;

- la doverosa valutazione degli apporti infraprocedimentali risente peraltro della natura degli stessi, e segnatamente: l’onere valutativo è maggiormente penetrante con riferimento alla prospettazione da parte del privato di elementi fattuali, mentre è attenuato, se non quasi inesistente allorché le deduzioni del privato contengano valutazioni giuridiche, laddove è sufficiente che l'Amministrazione ribadisca il proprio intendimento, anche alla luce delle tesi prospettate dal privato (cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. IV, 24 febbraio 2017, n. 873);

- le spese di lite del secondo grado di giudizio non vanno liquidate, attesa la mancata costituzione del Comune appellato;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 7695 del 2015, come in epigrafe proposto, lo respinge. Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente FF

Andrea Pannone, Consigliere

Silvestro Maria Russo, Consigliere

Alessandro Maggio, Consigliere

Dario Simeoli, Consigliere, Estensore