CGA Sicilia Sez. Giur. n. 892 del 11 ottobre 2019
Urbanistica.Contrasto tra le indicazioni grafiche del PRG e le prescrizioni normative
In caso di contrasto tra le indicazioni grafiche del piano regolatore generale e le prescrizioni normative, sono queste ultime a prevalere, in quanto in sede di interpretazione degli strumenti urbanistici le risultanze grafiche possono solo chiarire e completare quanto è normativamente stabilito nel testo, ma non possono sovrapporsi o negare quanto risulta da questo.
Pubblicato il 11/10/2019
N. 00892/2019REG.PROV.COLL.
N. 00970/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 970 del 2015, proposto da
Comune di Villafranca Tirrena in persona del Sindaco pro tempore rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Caruso, con domicilio presso il Consiglio di Giustizia Amministrativa in Palermo, via F. Cordova, n. 76;
contro
Santa Giacobbe, rappresentata e difesa dall'avvocato Cesare Santoro, con domicilio eletto presso lo studio Maurizio Lino in Palermo, via Libertà, n. 171;
Arch. Mario Tomasino in proprio e nella qualità di commissario ad acta non costituito in giudizio;
nei confronti
Regione Sicilia Assessorato Territorio e Ambiente - Dipartimento Regionale Urbanistica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Villareale, n. 6;
Maria Grazia Fornaro, rappresentata e difesa dall'avvocato Cesare Santoro, con domicilio eletto presso lo studio Maurizio Lino in Palermo, via Libertà, n. 171;
Antonio Merlino, Giorgianni Angela ed Eleonora nella qualità di eredi di Giacobbe Gregorio, Procura della Repubblica presso la Corte dei Conti di Palermo, Procura della Repubblica presso il Tribunale di Messina non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) n. 886/2015, resa tra le parti, concernente diniego rilascio concessione edilizia per la realizzazione di un complesso residenziale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza di smaltimento del giorno 25 settembre 2019 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e uditi per le parti l’avvocato Cesare Santoro e l'avvocato dello Stato Lidia Maria La Rocca;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso, integrato da motivi aggiunti, proposto dinanzi al TAR per la Sicilia, sezione staccata di Catania, la sig. Santa Giacobbe invocava l’annullamento:
- del provvedimento iscritto al prot. n. 6171 del 16-4-2013, notificato il 19 aprile successivo, costituente sostanziale atto di diniego al rilascio della concessione edilizia per la realizzazione di un complesso residenziale, richiesta con istanza del 2 aprile 2013;
- della delibera n 1 del 16.10.2013, pubblicata fino al 2.11.2013, assunta dal Commissario ad acta arch. Tomasino Mario con d.d.g. n 370 del 24.12.2012 per l'esecuzione della sentenza n. 555/2012 del Tar Catania.
2. Il giudice di prime cure accoglieva le richieste dell’originaria ricorrente, disponendo la caducazione degli atti impugnati.
3. Avverso la pronuncia indicata in epigrafe propone appello l’amministrazione comunale, ponendo in luce che:
a) il TAR avrebbe dovuto dichiarare inammissibile il ricorso, poiché avrebbe dovuto tempestivamente essere rivolto avverso il D.A. 21 febbraio 2005, n. 104, con cui il Dipartimento Regionale di Urbanistica aveva approvato il PRG Del Comune di Villafranca Tirrena. Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dal TAR il detto decreto avrebbe confermato la destinazione F3 per i terreni dell’appellata ad esclusione del fabbricato rurale di mq 37,15 destinato a zona B, realizzato a seguito della concessione edilizia n. 19/96 rilasciata alla precedente proprietaria con mq 36,00 di parcheggio;
b) inoltre, per area di pertinenza non potrebbe intendersi l’intera superficie dell’area, che ha consentito la realizzazione della volumetria relativa alla concessione. Del resto, altrimenti, l’amministrazione si sarebbe limitata ad accogliere integralmente l’osservazione n. 85, con cui veniva richiesto di destinare a zona B l’intera area. Nello stesso senso si sarebbe espresso l’Assessorato Territorio e Ambiente della Regione Siciliana con la nota 2 agosto 2006, prot. 50088; c) il ricorso introduttivo avrebbe dovuto tempestivamente essere rivolto anche avverso la deliberazione consiliare 15 novembre 2005, n. 43, con il quale il Comune appellante aveva indicato come zona B una superficie inferiore. Del resto la prevalenza accordata alla parte normativa del PRG rispetto alla parte grafica si ha solo quando la prima sia chiara, mentre la definizione di area di pertinenza della concessione n. 19/96 non sarebbe univoca;
d) il Commissario ad acta con la delibera 16 ottobre 2013, n. 1, avrebbe correttamente attribuito la destinazione F1 all’area per cui è causa, atteso che la pronuncia del TAR Sicilia, sezione staccata di Catania, n. 555/2011, avrebbe annullato la reiterazione dei vincoli espropriativi per difetto di motivazione e salvo il potere dell’amministrazione di riprovvedere. Sicché sarebbe logica la scelta ivi esternata e, al contrario, non condivisibile quella di destinare l’intera superficie ad area B in una zona satura. Inoltre, la superficie in questione rappresenterebbe l’unica area verde in zona, che garantisce il rispetto dei parametri urbanistici per gli edifici già realizzati; e) errata sarebbe, infine, anche la disciplina delle spese.
4. Costituitasi in giudizio, l’amministrazione regionale chiede che venga respinta qualsivoglia domanda spiegata nei suoi confronti.
5. Costituitesi in giudizio, la sig. Giacobbe e la sig. Fornaro argomentano in odine all’infondatezza dell’odierno gravame e ne invocano il rigetto, chiedendo altresì la condanna di parte appellante per lite temeraria.
6. La vicenda in fatto può essere ricostruita nei termini che seguono.
Il Comune di Villafranca Tirrena, con variante generale al piano regolatore, adottata con deliberazioni numero 76 del 1999 e 18 del 2000, destinava il lotto di terreno, identificato in catasto al foglio 1, particelle nn. 2389, 2125,523, 1918 e 1919, di cui è comproprietaria la sig. Giacobbe, per il quale venne rilasciata concessione edilizia numero 19 del 12 aprile 1996, a verde attrezzato, così reiterando precedenti vincoli imposti con lo strumento urbanistico del 1983.
Avverso la deliberazione di adozione della variante venivano proposte osservazioni, ai sensi della legge regionale numero 71 del 1978; quella relativa al lotto di terreno in questione, volta ad ottenere la destinazione dell’area quale zona “B”, veniva contrassegnata con il numero 85 ed esaminata dal CRU nell’adunanza del 9 giugno 2004, ove, con voto numero 336, veniva esitata favorevolmente limitatamente all’area di pertinenza della concessione edilizia numero 19 /96, che veniva quindi destinata alla contermine zona omogenea “B”.
Seguiva un carteggio tra il Comune e l’Assessorato regionale, il quale chiariva, con nota del 2 agosto 2006 numero 50088, che per “area di pertinenza” dovesse intendersi “la superficie dell’area che ha consentito la realizzazione della volumetria relativa alla concessione edilizia sopra citata “.
Tuttavia, il Comune, con nota numero 14055 del 2 ottobre 2006, adduceva che per pertinenza si sarebbe dovuto intendere la superficie di sedime del manufatto edificato, contestando quindi i chiarimenti pervenuti dall’Amministrazione regionale.
Quest’ultima, con nota numero 184 del 5 gennaio 2007, ribadiva la portata dell’accoglimento dell’osservazione, invitando il Comune di Villafranca Tirrena, ad attenersi alla prescrizione in questione.
La ricorrente, dopo aver specificato che l’area di pertinenza per come correttamente interpretata dalla Regione misura metri quadri 3879, presentava istanza per ottenere il rilascio di una concessione edilizia per la realizzazione di un complesso residenziale.
Con il provvedimento impugnato, iscritto al protocollo n. 6171 del 16 aprile 2013, il Comune di Villafranca Tirrena invitava la ricorrente a ritirare l’istanza in quanto irricevibile, assumendo che l’area oggetto di richiesta di concessione edilizia sarebbe divenuta zona bianca per effetto della decadenza dei vincoli di piano regolatore, esprimendo quindi una volumetria massima pari a 0,03 mc/mq, già saturata dalla concessione edilizia numero 19 rilasciata alla precedente proprietaria; sotto altro profilo il Comune di Villafranca Tirrena rappresentava la circostanza che il Commissario ad acta nominato per dare esecuzione alla sentenza n°555/2011 del TAR Sicilia — Sezione di Catania stava per determinare una nuova destinazione urbanistica per l’area in questione.
Con riferimento a tale ultimo aspetto, in data 2 maggio 2013, la ricorrente diffidava il Commissario ad acta dal porre in essere atti pregiudizievoli, evidenziando la propria estraneità rispetto alla citata sentenza e la considerazione che la sig. Fornaio (comproprietaria del lotto di terreno e ricorrente nel giudizio definitosi con la sentenza numero 555 del 2011 ) mai avrebbe potuto impugnare un atto nella parte a sé favorevole (vale a dire con riferimento all’area per la quale era stata accolta l’osservazione numero 85), sia per ragioni di logica, sia per ragioni giuridiche afferenti l'interesse a ricorrere.
Il Commissario, tuttavia, presentava una proposta di delibera comunale n. 15 del 23 maggio 2013, con la quale proponeva di attribuire alla zona un nuovo vincolo con destinazione F1.
Con atto del 17/07/2013, inserito al prot. 96 dell'U.T., il Commissario ad acta ritirava la proposta di delibera per lo spirare dei termini assegnati al Consiglio Comunale; di seguito, intervenute proroghe del proprio mandato (decreti numeri 191 del 16 luglio 2013 e 172 del 3 ottobre 2013, richiamati nelle premesse della deliberazione numero 1/2013), in data 16 ottobre 2013, con i poteri del Consiglio Comunale, adottava la variante urbanistica per la trasformazione dell’area in proprietà (tra gli altri) della ricorrente da F3 ad F1, con salvezza della concessione edilizia numero 19/96 e relativa area di pertinenza così come perimetrata nella tavola 10a allegata alla deliberazione numero 43 del 15 novembre 2005 (di presa d’atto del decreto di approvazione della variante generale al PRG).
7. Ai fini della soluzione del contenzioso il Collegio ha acquisito con apposita istruttoria la citata osservazione n. 85.
8. L’appello è infondato e non può essere accolto.
8.1. Preliminarmente, deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso di prime cure, spiegata dall’amministrazione appellante per mancata impugnazione del D.D. 21 febbraio 2005, n. 104. La domanda contenuta nel ricorso di prime cure, infatti, non tende a contestare la legittimità della disciplina contenuta nel D.D. 21 febbraio 2005, n. 104, ma ne invoca la corretta applicazione, sicché la stessa viene in rilievo non come atto presupposto lesivo che deve essere rimosso, affinché la ricorrente possa ottenere l’utilità cui aspira, ma come parametro di legittimità contrastante con il diniego impugnato. Pertanto, nessun onere di impugnazione poteva riconoscersi in capo all’odierna appellata.
8.2. Non può condividersi la lettura dell’amministrazione appellante secondo la quale per area di pertinenza non potrebbe intendersi l’intera superficie dell’area, che ha consentito la realizzazione della volumetria relativa alla concessione. Posto che la locuzione verbale utilizzata dall’amministrazione comunale risulta ambigua, non può che rilevarsi che il contenuto dell’osservazione n. 85 non concerneva solamente l’area di pertinenza della C.E. 19/96, ma aveva un contenuto più ampio e ciò consente logicamente di ritenere che l’accoglimento della citata osservazione sia avvenuto limitatamente all’area di pertinenza della C.E. 19/96. In questo senso milita anche la prima nota dell’Assessorato regionale 50088/2006, che precisa come per aera di pertinenza debba intendersi quella che ha consentito la realizzazione della volumetria relativa alla concessione edilizia. Rispetto a quest’ultima il successivo chiarimento contenuto nella nota regionale n. 184/2007 si presenta come alquanto contraddittorio. In ogni caso la lettura più piana dell’accoglimento dell’osservazione n. 85 è quella adottata dal giudice di prime cure, lettura che si consolida anche nell’affidamento dell’odierna appellata all’indomani della prima nota regionale.
8.3. Neppure merita di essere condivisa la tesi dell’appellante secondo la quale gli elaborati grafici prevalgono sulla parte normativa del PRG. Al contrario, la giurisprudenza dominante (ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 19 marzo 2013, n. 2158) di questo Consiglio ritiene che in caso di contrasto tra le indicazioni grafiche del piano regolatore generale e le prescrizioni normative, sono queste ultime a prevalere, in quanto in sede di interpretazione degli strumenti urbanistici le risultanze grafiche possono solo chiarire e completare quanto è normativamente stabilito nel testo, ma non possono sovrapporsi o negare quanto risulta da questo. Nella fattispecie, peraltro, la parte normativa non è redatta in modo tale da impedire di accedere ad una sua autonoma interpretazione, sicché non può farsi leva sulla portata ausiliaria della parte grafica del piano. Pertanto, nessun onere di impugnazione poteva validamente invocarsi in capo all’appellata in relazione alla deliberazione consiliare 15 novembre 2005, n. 43.
8.4. Quanto, infine, all’incidenza della delibera 16 ottobre 2013, n. 1 del Commissario ad acta non può non rilevarsi come la stessa sia successiva all’impugnato diniego, sicché non può in alcun modo integrare la motivazione di quest’ultimo. Né può dubitarsi che l’atto del Commissario, in forza delle valutazioni operate nei paragrafi precedenti, fondasse sull’erroneo presupposto che l’area in questione ricadesse in zona bianca.
9. Il presente gravame merita, quindi, di essere respinto. Nella complessità in fatto e in diritto delle questioni trattate si ravvisano eccezionali motivi per compensare le spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2019 con l'intervento dei magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere, Estensore
Marco Buricelli, Consigliere
Giambattista Bufardeci, Consigliere
Elisa Maria Antonia Nuara, Consigliere
