Consiglio di Stato Sez. IV sent. 2386 del 6 maggio 2003
Poteri  pianificatori del Comune in sede di adozione del Piano regolatore generale

R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

sul ricorso in appello N. 2368/02, proposto dal Comune di Silvi, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Carlo Scarpantoni, elettivamente domiciliato in Roma, via Carlo Poma n. 2, presso l’avv. G. Sante Assennato;

Maria Pia Guidetti Pierangeli, rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Sanino e Tommaso Marchese, presso il primo elettivamente domiciliata in Roma, viale Parioli n. 180;

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Sezione di Pescara, n. 23/2001, con cui, in accoglimento del ricorso di primo grado, è stata annullata la deliberazione del Consiglio comunale di Silvi 22 settembre 1999, n. 66, di adozione del Piano regolatore generale del Comune;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellata;

Viste le memorie prodotte dalle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del 25 febbraio 2003 il Consigliere Anna Leoni;

Uditi gli Avvocati C. Scarpantori, M. Sanino e T. Marchese;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con la sentenza in epigrafe indicata, il Tribunale amministrativo regionale dell’Abruzzo, Sezione di Pescara, ha accolto il ricorso proposto dalla sig.ra Guidetti Pierangeli Maria Pia avverso la deliberazione del Consiglio comunale di Silvi del 22/9/99, n. 66 di adozione del Piano regolatore generale del Comune, nella parte in cui detto Piano non aveva tenuto conto del piano di lottizzazione, relativo ad istanze presentate a tali fini dalla sig.ra Guidetti, adottato dal Commissario ad acta, in esecuzione dell’ordinanza cautelare n. 509/98 del Tribunale indicato e approvato dal Consiglio provinciale di Teramo il 23/10/99.

La lottizzazione, nelle planimetrie del Piano, non risultava riportata per non essere "stata ancora approvata dalla Provincia".

Le motivazioni della sentenza di accoglimento sono sostanzialmente incentrate sulla illegittimità del comportamento comunale, per non aver tenuto conto degli atti adottati dal Commissario ad acta, quale longa manus del giudice, anche nella fase cautelare, e sulla mancanza di una specifica ed analitica motivazione.

La sentenza è impugnata dall’Amministrazione comunale che, dopo aver fornito ampi chiarimenti in ordine alla sequenza dei fatti, ne chiede l’annullamento, deducendo, in punto di diritto, l’error in iudicando, l’erroneità della sentenza appellata, l’inidoneità della motivazione e l’insussistenza dei presupposti, in quanto:

la sentenza avrebbe erroneamente ritenuto la mancanza di motivazione, in quanto l’ordinanza resa dal Tribunale amministrativo era stata annullata dal Consiglio di Stato e, inoltre, il Comune aveva motivato sul punto nella relazione assessorile allegata alla deliberazione di adozione del Piano regolatore generale;

la sentenza avrebbe riproposto argomenti già ritenuti infondati dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 1728/01(di annullamento della sentenza n. 721/00) che aveva fatto venir meno il piano di lottizzazione;

l’ordinanza n. 327/99, di conferma dei poteri del Commissario ad acta a gestire la lottizzazione era stata annullata dal Consiglio di Stato, con ordinanza n. 2551/99;

il Commissario ad acta, al momento dell’adozione del Piano regolatore, aveva già esaurito il suo compito e poiché il piano di lottizzazione non era ancora stato approvato, al momento dell’adozione del nuovo Piano regolatore, permaneva il potere della Pubblica amministrazione di effettuare scelte in difformità: da qui la legittimità dell’applicazione delle misure di salvaguardia ex art. 57 L.R. n. 18 del 1983;

l’error in iudicando rileverebbe anche nella considerazione che la P.A. può intervenire anche in pendenza di convenzione, ove ne sussistano le ragioni, e persino dopo la sua conclusione;

l’obbligo di motivazione sarebbe stato assolto con l’apposita relazione assessorile sulle lottizzazioni;

le osservazioni presentate dalla sig. Guidetti sul nuovo Piano regolatore erano state respinte.

Si è costituita in giudizio la sig.ra Guidetti che, con apposita memoria, ha eccepito l’infondatezza dei proposti motivi di appello.

Il Comune appellante ha depositato note difensive, con le quali ha ulteriormente illustrato le proprie tesi ed ha, in particolare, richiamato le trasformazioni urbanistiche e i vincoli cui, dal ’70 ad oggi, è stato assoggettato il territorio comunale.

Quanto alle richieste della sig.ra Guidetti, fa osservare che la stessa, ad oggi, conserva sulle aree di sua proprietà la possibilità di edificare strutture alberghiere, campeggi ed impianti sportivi privati, strutture per attività ricreative e sportive.

Fa rilevare, inoltre, che il Piano regolatore generale ha concluso il suo iter con l’approvazione consiliare n. 41 del 1/7/2002(atto non impugnato), nella quale le osservazioni della sig.ra Guidetti sono state respinte.

L’appello è stato discusso alla pubblica udienza del 25 febbraio 2003.

. L’appello proposto dal Comune di Silvi è infondato e va respinto.

. L’impugnata sentenza ha annullato la delibera consiliare n. 66 del 22/9/99, di adozione del Piano regolatore generale del Comune di Silvi.

. In tale Piano, per quanto d’interesse del presente giudizio, non si è tenuto conto del piano di lottizzazione, relativo ad aree di proprietà dell’appellata, adottato da commissario ad acta in esecuzione di provvedimento cautelare del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo- Sede di Pescara e approvato dal Consiglio provinciale di Teramo in data 23/10/99.

Il giudice di prime cure ha sostanzialmente rilevato l’illegittimità del comportamento dell’Amministrazione comunale per non aver considerato gli atti adottati dal Commissario ad acta, quale longa manus del giudice, anche nella fase cautelare, nonché l’illegittimità del provvedimento di adozione del Piano per mancanza di una specifica ed analitica motivazione.

.Giova, ai fini del decidere, riassumere brevemente la sequenza delle vicende processuali che hanno interessato le aree in questione:

nell’ottobre 1998 la sig.ra Guidetti impugna avanti al Tribunale amministrativo di Pescara il silenzio- rifiuto formatosi sulla sua istanza di lottizzazione, avanzando nel contempo istanza cautelare;

il 22/10/98 il Tribunale emette l’ord. N. 509/98 di accoglimento della predetta istanza cautelare, ordinando all’Amministrazione di pronunciarsi entro trenta giorni e prevedendo, per il caso di inadempimento, la nomina di un commissario ad acta;

non avendo l’Amministrazione proceduto tempestivamente nei sensi indicati, il Presidente della Provincia nomina il commissario ad acta, nella persona dell’ing. Antonelli, che, con delibera n. 1/99, adotta il piano di lottizzazione relativo alle aree di proprietà della sig.ra Guidetti;

a seguito di tale delibera vengono, quindi, avviati tutti gli adempimenti richiesti nell’ambito della procedura di formazione del piano di lottizzazione dalla legge regionale n. 18/83, con remissione del piano alla Provincia di Teramo per l’approvazione( delibera n. 55/99);

la sig.ra Guidetti propone ricorso al Tribunale amministrativo di Pescara per l’esecuzione dell’ord.n. 509/98 e per l’annullamento, previa sospensione, della deliberazione n. 55/99;

il Tribunale (ord.n. 327/99) adotta un provvedimento cautelare di sospensione dell’efficacia della deliberazione n. 55/99 impugnata e conferma il potere del Commissario ad acta di gestire l’intero procedimento di formazione del piano di lottizzazione;

tale provvedimento cautelare, impugnato dal Comune di Silvi, viene annullato in appello con ord. N. 2551/99, con conseguente reiezione della istanza di sospensione della delibera n. 55/99;

nel settembre 1999 il Comune di Silvi, con delibera n. 66 del 22/9/99, adotta il nuovo Piano regolatore generale, che contempla, in riferimento all’area di proprietà della sig.ra Guidetti, destinazioni urbanistiche(destinazione a verde pubblico, naturale ed attrezzato) incompatibili con la lottizzazione;

nell’ottobre 1999 la provincia di Teramo approva il piano di lottizzazione adottato dal commissario ad acta, relativamente alle aree di proprietà dell’appellata;

quest’ultima, avverso la delibera di adozione del Piano regolatore generale del Comune di Silvi, propone ricorso nel dicembre 1999;

nel marzo e nel luglio 2000 la Sig.ra Guidetti sollecita il Comune alla stipula della convenzione relativa alla lottizzazione approvata dalla Provincia di Teramo;

con atto di motivi aggiunti del settembre 2000 la sig.ra Guidetti chiede, da un lato, l’annullamento del silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza del marzo 2000, reiterata nel luglio dello stesso anno e, dall’altro, la declaratoria dell’obbligo di stipulare la convenzione;

con nota n. 28660 del 5/10/2000 il responsabile del Servizio urbanistico comunica alla medesima il rifiuto di procedere alla stipula della convenzione, per essere medio tempore intervenuta l’adozione del Piano regolatore generale, che prevede per le aree interessate destinazioni incompatibili con la lottizzazione e per obbligatoria applicazione delle misure di salvaguardia di cui all’art.57 L.R. n. 18 del 1983;

con sent. n. 721 del 2000 il Tribunale amministrativo di Pescara accoglie il ricorso n. 840/98 proposto dalla Guidetti avverso il silenzio- rifiuto sulle istanze di lottizzazione e sulle successive istanze sollecitatorie, facendo obbligo al dirigente dell’Ufficio urbanistica di procedere nel termine di 30 giorni alla stipula della convenzione, dichiarando nel contempo validità al Piano di lottizzazione adottato dal Commissario ad acta ed affermando l’obbligo del Comune di darne attuazione;

avverso la citata sentenza propone appello il Comune di Silvi e il gravame viene accolto con la decisione n. 1728/01 della V Sezione del Consiglio di Stato;

infine, il Tribunale amministrativo regionale, con la sent. n, 23/02, qui appellata, accoglie il ricorso proposto dalla sig.ra Guidetti avverso il provvedimento consiliare di adozione del Piano regolatore regionale, annullandolo nella parte relativa alle aree interessate alla lottizzazione Guidetti, ritenendo che il Comune abbia illegittimamente omesso di stipulare la convenzione di lottizzazione, senza fornire una congrua motivazione sulla nuova scelta di pianificazione.

. Le questioni di diritto sottese al gravame in trattazione afferiscono alla esatta individuazione della latitudine dei poteri pianificatori del Comune di Silvi, in sede di adozione del Piano regolatore generale.

Com’è noto, l’indirizzo di politica urbanistica espresso negli strumenti generali di pianificazione implica importanti conseguenze in ordine al sindacato di legittimità esigibile dal giudice amministrativo ed al contenuto della motivazione in concreto indispensabile, specie in considerazione di quanto previsto dal comma 2 dell’art.3. della legge n. 241 del 1990, là dove esclude dall’obbligo di motivazione gli atti normativi e quelli a contenuto generale(nel cui novero rientra lo strumento urbanistico generale).

Coerentemente, si è affermato che:a) le scelte effettuate dall’Amministrazione nell’adozione del piano costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità(cfr. ex plurimis, Cons. St. IV, n. 2639/00; n. 664/02; n. 121/99); b) in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le scelte discrezionali dell’amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre a quella che si può evincere dai criteri generali- di ordine tecnico- discrezionale- seguiti nell’impostazione del piano stesso(cfr. Cons. Stato, AP. , n. 24/99; IV Sez., n. 2639/00; n. 245/00; n. 1943/99; n. 887/95), essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al piano regolatore generale, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni(Cons. St., VI Sez., n. 173/02; Iv Sez., n. 6917/02; IV Sez., n. 2899/02).

Le evenienze che giustificano una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono state ravvisate dalla giurisprudenza di questo Consiglio(cfr. Ap.n. 24/99 cit.; IV Sez., 2369/00 cit.) a) nel superamento degli standards minimi di cui al D.M. 2 aprile 1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree; b) nella lesione dell’affidamento qualificato del privato- convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio rifiuto su domanda di concessione edilizia etc. (cfr. Ap n. 24/99 cit.); c) nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo(cfr. IV sez., n. 594/99).

Sulla scorta delle argomentazioni ora illustrate, ritiene il Collegio che l’appello proposto dal Comune di Silvi vada respinto. Nel caso di specie, il giudice di prime cure ha considerato lo strumento urbanistico manchevole, in parte qua, di una specifica ed analitica motivazione.

Sostiene l’appellante che il Comune aveva ampiamente motivato la scelta pianificatoria nella relazione assessorile allegata alla delibera di adozione del piano regolatore generale e che la sentenza, in ogni caso, riprodurrebbe gli argomenti contenuti nella precedente sentenza n. 721/00, pronunciata fra le medesime parti e annullata dal Consiglio di Stato, V Sez., con la dec. N. 1728/01.

Tali censure devono essere disattese.

Invero, premesso che nessun effetto preclusivo alla odierna pronuncia può derivare dall’intervenuto annullamento da parte del Consiglio di Stato della sentenza n. 721/00 del Tribunale amministrativo di Pescara, attesa la diversità delle questioni sottoposte a giudizio(con tale sentenza il Tribunale si era pronunciato sul silenzio-rifiuto serbato dall’Amministrazione in ordine alla istanza di lottizzazione della ricorrente), va ricordato che, conformemente al consolidato orientamento giurisprudenziale, quando lo strumento urbanistico incide su aspettative assistite da una speciale tutela o da uno speciale affidamento, è necessaria una motivazione specifica sulla nuova destinazione conferita alle aree interessate(cfr. anche Cons.St., V Sez., n. 2982/00; IV Sez., n. 382/98).

La motivazione richiesta, tuttavia, non deve consistere in un generale raffronto fra l’oggetto dello strumento urbanistico ed altre aree potenzialmente utilizzabili ricomprese nel territorio comunale, ma deve avere ad oggetto l’indicazione delle ragioni di pubblico interesse che giustificano il mutamento della qualificazione urbanistica della specifica zona interessata(cfr. Cons. St. n. 6343/01), ossia, nel caso di specie, il superamento della previa destinazione ad area edificabile.

Ritiene il Collegio che, sotto tale profilo, la motivazione addotta dal piano regolatore del Comune di Silvi sia carente. Invero, che la sig.ra Guidetti fosse titolare di un’aspettativa qualificata, legata alla preesistente destinazione delle aree di sua proprietà, cui occorreva corrispondere con una puntuale e specifica motivazione, risulta evidente, ad avviso del Collegio, dalla ricordata sequenza di complesse vicende processuali relative a dette aree, culminate nella adozione da parte del commissario ad acta di un piano di lottizzazione(delibera n. 1/99), avviato dalla stessa amministrazione comunale, con delibera n. 55/99 del mese di luglio, all’approvazione della Provincia di Teramo. La circostanza che l’approvazione di detto piano di lottizzazione in variante sia intervenuta nell’ottobre 1999, mentre il piano regolatore era stato adottato il 22 settembre 1999, non può superare il dato incontestabile della previa conoscenza da parte dell’Amministrazione comunale del piano di lottizzazione avviato all’approvazione e, quindi, della necessità di una specifica motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse che, pur in presenza di detto piano, avevano giustificato il mutamento della destinazione urbanistica delle aree nello stesso ricomprese.

Sul punto, la relazione assessorile di accompagnamento alla delibera di adozione del piano regolatore non costituisce adeguata motivazione, atteso che, in presenza di una consistente compressione delle aspettative dei privati proprietari(la Guidetti è proprietaria di alcuni fondi ubicati nel territorio comunale di Silvi che il preesistente programma di fabbricazione aveva classificato come "zona omogenea C" e, quindi, suscettibile di edificazione mediante lottizzazione convenzionata) affronta in termini del tutto generici la questione delle lottizzazioni preesistenti, richiamando argomentazioni di carattere sociologico più che urbanistico e non suffragando la nuova destinazione impressa alle aree in questione con argomenti specificamente evocativi delle ragioni di pubblico interesse che avevano indotto a modificare, per dette aree, la preesistente previsione urbanistica.

Sostiene, poi, l’appellante che la sentenza del Tribunale amministrativo non avrebbe considerato che l’ordinanza cautelare n. 327/99( con cui era stata sospesa la delibera n. 55/99 del Comune di Silvi, che rimetteva all’approvazione della Provincia di Teramo il piano di lottizzazione adottato dal Commissario ad acta ) era stata annullata in sede di appello, con ord. N. 2551 del 1999. Ma tale argomentazione non incide sul fatto che, anche venuta meno la ordinanza del Tribunale, il piano di lottizzazione ha comunque proseguito e completato il suo iter di approvazione e proprio in virtù di quella delibera comunale, la n. 55 del 1999, la sospensione dei cui effetti era stata annullata dal Consiglio di Stato con l’ord. n. 2551/99: sicchè, non può sostenersi che il piano di lottizzazione fosse una realtà di cui il Comune potesse non tener specificamente conto al momento dell’approvazione del Piano regolatore generale.

Irrilevante, poi, è la mancata impugnazione da parte della sig.ra Guidetti del rigetto delle osservazioni dalla stessa presentate al Piano regolatore in itinere, sia per la loro natura di forme di collaborazione alla formazione del Piano regolatore(cfr. Cons. St. , IV Sez., n. 7252/02), sia per il loro assorbimento per effetto dell’intervenuta impugnazione del Piano stesso.

Altrettanto irrilevante, infine, è la mancata impugnazione da parte della medesima dell’atto di approvazione del Piano regolatore generale, secondo il consolidato orientamento di questo Consiglio(v. Ap n. 1/1983; Sez.IV n. 995/91; n. 311/93) che ha affermato essere il piano regolatore composto da due atti distinti, l’atto di adozione, con i suoi effetti autonomi ed immediati, e l’atto di approvazione, che costituisce un atto formalmente e sostanzialmente nuovo rispetto al piano adottato, per cui i due atti possono essere impugnati autonomamente e distintamente, con la conseguenza che la mancata impugnazione del primo non comporta preclusione o decadenza del diritto di ricorso avverso il piano approvato, mentre la mancata impugnazione del secondo non comporta cessazione di interesse al ricorso già presentato contro il primo( a meno che l’atto di approvazione non comporti modifiche delle prescrizioni e previsioni impugnate, il che non risulta, nella fattispecie, essersi verificato).

7 .L’appello dell’amministrazione va, pertanto, respinto e, per l’effetto, confermata la sentenza di primo grado.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione IV- definitivamente pronunciando in ordine al ricorso indicato in epigrafe, rigetta l’appello e conferma la sentenza di primo grado.

Spese di entrambi i gradi compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 25 febbraio 2003 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, nella Camera di Consiglio