TAR Campania, (NA), Sez. V, n. 5552, del 4 dicembre 2013
Rifiuti.Legittimità ordinanza ex art. 244 del D.Lgs 152/2006 per motivi di tutela della salute pubblica, ambientale, sanitaria e pericolo di inquinamento

E’ legittima l’ordinanza sindacale ex art. 244 del D.Lgs 152/2006 considerati i motivi di tutela della salute pubblica, ambientale, sanitaria e il pericolo di inquinamento, ad eseguire tutti gli interventi di sgombero, di bonifica e ripristino ambientale delle aree inquinate, mediante la presentazione al Comune di progetto di bonifica e ripristino ambientale avvertendo che, in mancanza, provvederà d’ufficio a spese dei soggetti obbligati L’ordinanza contingibile ed urgente con la quale il Sindaco impone al proprietario di un’area di bonificarla dalla situazione di degrado, che attenti alla salute pubblica, non ha carattere sanzionatorio, di tal ché non è dipendente dalla individuazione di responsabilità del proprietario in relazione alla situazione inquinante, ma solo ripristinatorio, per essere diretta esclusivamente alla rimozione dello stato di pericolo e prevenire danni alla salute pubblica. Ne consegue che l’ordinanza è legittimamente indirizzata al proprietario dell’area, cioè a chi si trova con questa in rapporto tale da consentirgli di eliminare la riscontrata situazione di pericolo, ancorché tale situazione potrebbe non essergli imputata. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 05552/2013 REG.PROV.COLL.

N. 03109/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3109 del 2008, proposto da: 
D’AVINO MARCELLINO, rappresentato e difeso dall’Avv. Gaetano Giordano ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Maurizio Maiello in Napoli, al C. so Umberto, n. 237;

contro

COMUNE DI MARIGLIANO, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Raffaele Minichini ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’avv. Luciano Imparato in Napoli, al Viale Gramsci, n. 17/B;

per l’annullamento previa sospensione

dell’ordinanza n. 36 dl 27.2.2008, resa dal Sindaco del Comune di Marigliano, notificata in data 5.3.2008.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune intimato;

Visti gli atti tutti della causa;

Uditi - Relatore alla pubblica udienza del 29 novembre 2013 il consigliere dott. Vincenzo Cernese - i difensori delle parti presenti, come da verbale d’udienza;

Vista l’ordinanza n. 1746 del 19 giugno 2008 di questa Sezione;

Ritenuto e considerato in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Premette D’Avino Marcellino di essere proprietario, tra l’altro, di un appezzamento di terreno sito nel Comune di Marigliano, in località Masseria Verduzio, il quale era stato utilizzato, negli anni ’60, per la estrazione dei materiali necessari alla realizzazione dell’autostrada Napoli-Bari, divenendo, di fatto, una cava che era stata affidata in gestione a ditta del tutto estranea al proprietario.

Aggiunge che, dopo numerosi anni di gestione, l’attività del gestore era stata sottoposta ad indagini della Magistratura Penale, sicché la cava in medesima era stata posta sotto sequestro ed il titolare della ditta aveva subito un processo penale, ma, ciononostante, erano ancora sversati abusivamente da ignoti numerosi rifiuti, quali materiali di risulta, vecchi frigoriferi, pneumatici, materassi etc., sicché l’esponente era sottoposto, suo malgrado, e per il solo fatto di non aver impedito che terzi abbandonassero abusivamente su di un suolo di sua proprietà i predetti rifiuti, era sottoposto ad un procedimento definito con sentenza penale di condanna dell’8.1.2008.

Aggiunge, ancora, che con la medesima sentenza di condanna penale era stato condannato alla bonifica della sua proprietà, ma, mentre, sulla scorta delle direttive ricevute dalla Magistratura Penale si accingeva ad effettuare la bonifica dei luoghi (concordando pure l’inizio dell’attività con l’organo indicato dalla magistratura a verificare e sovraintendere alla corretta esecuzione della bonifica) e stava per conseguire il dissequestro dell’area per effettuare la bonifica imposta quale pena accessoria, l’autorità amministrativa aveva effettuato un ulteriore sequestro dell’area, sulla scorta del rinvenimento di altri rifiuti, in particolare di una cisterna interrata.

Tanto premesso e preso atto che, in data 5.3.2008, era stata notificata l’ordinanza sindacale “ai sensi dell’art. 244 del decreto legislativo 152/2006” n. 36 del 27.2.2008, in epigrafe con cui, vista la relazione prot. gen. n. 4878 del 18.2.2008, a firma del Comandante della Polizia Municipale, relativa al sopralluogo del personale di P.M. e dell’Ufficio Tecnico, considerati i motivi di tutela della salute pubblica, ambientale, sanitaria e il pericolo di inquinamento, visti il D.L. vo n. 152/2006, il D.L. vo n. 267/2000, il R.D. n. 1265 del 27.7.1934, si ordina che i proprietari responsabili (D’Avino Marcellino ed Esposito Salvatore), in solido, provvedano:

“- entro il termine di giorni quindici dalla notifica della presente ordinanza ad eseguire nell’area interessata e classificata al n.c.t. al foglio 29 part. lle 186-188 e 187-183 in MasseriaVerduzio tutti gli interventi di messa in sicurezza e recinzione al fine di evitare anche l’accesso nei luoghi su indicati, con obbligo di comunicare all’ufficio tecnico comunale la data di messa in sicurezza;

- entro il termine di giorni trenta dalla notifica della presente ordinanza, ad eseguire in predetta area tutti quegli interventi di sgombero, di bonifica e ripristino ambientale delle aree inquinate, mediante la presentazione al Comune di Marigliano di apposito dettagliato progetto di bonifica e ripristino ambientale avvertendo che, in mancanza, provvederà d’ufficio a spese dei soggetti obbligati (…..)”, D’Avino Marcellino, con ricorso notificato il 5.5.2008 e ritualmente depositato, ha impugnato, innanzi a questo Tribunale, l’ordinanza suddetta deducendo le seguenti censure:

1) Violazione dell’art. 244 D.L. vo n. 152 del 2006, Incompetenza del S

indaco ad adottare l’ordinanza tipizzata dell’art. 244 D.l. vo n. 152/2006. Eccesso di potere per carenza dei presupposti;

2) Eccesso di potere (per contraddittorietà, travisamento delle risultanze di fatto, insufficienza della motivazione, illogicità manifesta;

L’intimato Comune si è costituito in giudizio sostenendo l’infondatezza del ricorso.

Con l’ordinanza in epigrafe è stata respinta l’istanza di tutela cautelare.

All’udienza pubblica del 28 novembre 2013 il ricorso è stato ritenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Con la prima censura è dedotta la violazione dell’art. 244 del D.L. vo n. 152/2006, testualmente richiamato nell’intestazione dell’impugnata ordinanza, attesa l’incompetenza del Sindaco ad adottare l’ordinanza tipizzata dal rubricato art. 244, riservata alla competenza esclusiva del Presidente della Provincia, limitandosi il potere sindacale alla trasmissione dei relativi atti al Presidente della Provincia; né potrebbe ritenersi che il Sindaco abbia inteso far uso dei poteri sostitutivi di cui agli artt. 192 e ss. D.L.vo n. 152 del 2006, difettandone i requisiti per non essergli stati trasmessi dal Presidente della Provincia gli atti necessari. .

La censura è infondata.

Invero alla stregua della qualificazione del potere effettivamente esercitato dal Sindaco, nel caso di specie, esso deve ricondursi al potere extra ordinem ex D.L. vo n. 267/2000 (art. 54), espressamente richiamato nell’impugnata ordinanza, di adottare ordinanze contingibili ed urgenti, per la cui emanazione sussistevano tutti i presupposti.

In punto di diritto l’art. 54 del D. Lgs n. 267/2000 disciplina, al primo comma, le attribuzioni del Sindaco nei “servizi di competenza statale” e dispone, al secondo comma, che il “Sindaco, quale Ufficiale di Governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, provvedimenti con tingibili ed urgenti al fine di prevenire ed eliminare pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini; per l’esecuzione dei relativi ordini può richiedere al Prefetto, ove occorra, l’esistenza della forza pubblica”.

Come leggesi nella predetta ordinanza, nel caso di specie, le ragioni dell’urgenza del provvedere sono state rappresentate nella nota del Responsabile del Settore Q.U. n. 5348 del 21.2.2008 con la quale veniva richiesto all’A.r.p.a.c., al Direttore Generale dell’A.s.l. Na 4, alla C.r.i.a. di Napoli ed al Comando VV.FF. di Napoli, un intervento urgente ai fini di caratterizzare i materiali della cisterna e nelle zone adiacenti, e l’indicazione delle misure idonee da adottare.

All’atto del disseppellimento della cisterna, come richiesto dagli organismi preposti ai fini di predetti controlli, si verificava l’esalazione di vapori di natura incerta, donde i motivi di tutela della salute pubblica, ambientale, sanitaria ed il pericolo di inquinamento.

Veniva altresì accertato che “l’abbandono e il deposito di rifiuti e il degrado, nonché la necessità di prevenire il prodursi e l’aggravarsi di danni di natura ambientale e per la salute che comportano conseguenze negative per tutta la popolazione”, circostanze, queste ultime, che potevano essere apprezzate unicamente dal Comune, quale Ente più direttamente rappresentativo ed a diretto contatto con il territorio.

Secondo la giurisprudenza i provvedimenti contingibili ed urgenti emessi dal Sindaco, quando mirano alla tutela della salute pubblica possono essere adottati non solo per porre rimedi a danni già verificatisi, ma anche e soprattutto per evitare che tale danno si intensifichi (Cfr. Cons. St., Sez. V, 19 febbraio 1996 n. 220).

D’altra parte, a ritenere l’inconferenza del richiamo all’art. 244 D.L. vo n. 152/2006, nella intestazione dell’atto impugnato, a fronte della comprovata situazione di ulteriore pericolo di aggravamento di danni ad interessi pubblici di assoluta rilevanza, quali la salute e l’ambiente, che imponevano di provvedere con urgenza soccorre il principio giurisprudenziale per il quale l’esistenza di un’apposita disciplina che regoli, in via ordinaria, determinate situazioni non preclude l’esercizio del potere di ordinanza contingibile ed urgente, quando la necessità di provvedere con efficacia ed immediatezza a tutela del bene pubblico dalla legge indicato sia tanto urgente da non consentire il tempestivo utilizzo dei rimedi ordinari offerti dall’ordinamento (Cfr. Cons. St., Sez. V, 15 aprile 2004 n. 2144).

In altri casi si è pure ammesso che le ordinanze di necessità ed urgenza possano produrre effetti non provvisori. Si ritiene che non sia la provvisorietà a connotarle, ma la necessaria idoneità delle misure imposte ad eliminare la situazione di pericolo che ne giustifica l’adozione, e che, in definitiva, tali misure possono essere tanto definitive quanto provvisorie, a seconda del tipo di rischio che si intende fronteggiare (Cfr. Cons. St., Sez. V, 29 luglio 1998 n. 1128).

Pertanto nella fattispecie sussistevano tutti i presupposti per l’adozione di un provvedimento sindacale straordinario, in alternativa al rimedio ordinario di cui all’art. 244 D.L. vo n. 152/2006, pur menzionato nella intestazione dell’impugnato provvedimento.

Con la seconda censura è dedotto l’eccesso di potere per contraddittorietà e travisamento di alcune circostanze di fatto e di diritto rilevanti.

Sotto un primo profilo di censura parte ricorrente lamenta, che mentre sarebbe stata in procinto di effettuare la bonifica della sua proprietà, secondo le direttive ricevute dall’Autorità giudiziaria penale ed avrebbe già instaurato contatti con l’organo delegato della medesima magistratura che avrebbe dovuto sovrintendere alla medesima bonifica, il Comune di Marigliano, disinteressandosi di tali circostanze, e senza tener conto dell’esistenza di un precedente sequestro dell’area, avrebbe ordinato l’effettuazione di una bonifica, sovrapponendosi all’ordine proveniente dalla Magistratura penale e di fatto impedendo la bonifica stessa.

La prospettazione di parte ricorrente non è condivisibile.

Giova al riguardo richiamare la medesima ricostruzione fattuale offerta dal ricorrente per rendersi conto che alcuna interferenza è dato rinvenire nell’attività di bonifica da effettuarsi per ordine del giudice penale, rispetto a quella intimata dall’impugnata ordinanza sindacale.

Sul punto la Sezione già si era espresse in sede cautelare respingendo la relativa istanza << Posto che l’ordinanza impugnata appare supportata, allo stato, dai riscontri fattuali del materiale rilevato e che il ricorrente, come dallo stesso dichiarato. ha già ricevuto sentenza di condanna in sede penale, con conseguente condanna alla bonifica del suolo di sua proprietà >>.

In questa sede necessita unicamente verificare se sussista compatibilità, sia sotto il profilo materiale che giuridico, tra l’ordine di bonifica imposto dalla sentenza penale e gli interventi di messa in sicurezza, recinzione, sgombero, bonifica e ripristino ambientale delle aree inquinate nei quali si sostanziano i contenuti ingiunti al ricorrente con l’impugnata ordinanza.

In proposito, come esposto in fatto dal medesimo ricorrente, le indagini condotte dalla Magistratura Penale hanno riguardato essenzialmente una porzione dell’area di sua proprietà, dalla quale un terzo aveva estratto materiali, di fatto, trasformandola in cava, nel mentre gli accertamenti del Comune hanno portato alla scoperta, su un’altra porzione della medesima area, di una cisterna interrata (fino a quel momento del evidentemente del tutto ignota), abusivamente adibita a discarica di materiali di ogni genere, anche di dubbia natura, direttamente da parte del D’Avino, quale proprietario dell’area de qua; pertanto può con sufficiente grado di probabilità affermarsi che la bonifica ordinata dal giudice e l’attività di prevenzione di ulteriori danni svolta dall’Autorità comunale, quando meno tendenzialmente, hanno interessato geograficamente spazi diversi dell’area di proprietà del ricorrente.

Inoltre, il medesimo ricorrente ammette che, in occasione del sequestro disposto dall’Autorità amministrativa, erano rinvenuti “altri” rifiuti”, in particolare occultati in una “cisterna interrata”, ossia materiali diversi, per tipologia e natura, da quelli reperiti nell’area oggetto di sequestro penale, trasformata di fatto in cava da un terzo estraneo alla proprietà.

Infine che alcuna interferenza vi sia, anche da un punto di vista giuridico, tra la sentenza di condanna penale, nella parte in cui ordina la bonifica dell’area, quale pena accessoria, con l’impugnata ordinanza sindacale, è comprovato dalla circostanza che il sopralluogo del personale di Polizia Municipale e dell’Ufficio Tecnico, in base al quale è stata adottata l’impugnata ordinanza da cui era emerso che nell’area di proprietà del D’Avino “sono stati dissotterrati ingenti quantitativi di rifiuti di varia tipologia e natura, nonché un serbatoio contenente una sostanza acida di natura dubbia” era stato effettuato proprio su delega del Sostituto Procuratore della Repubblica di Nola.

Ne deriva l’infondatezza del profilo di censura considerato.

Con l’ultimo profilo della seconda censura il ricorrente lamenta che, nonostante i rifiuti rinvenuti sul suo fondo sarebbero differenti da quelli rinvenuti nel fondo limitrofo, erroneamente l’ordine di bonifica sarebbe stato indirizzato in solido a D’Avino Marcellino, attuale ricorrente, e ad Esposito Salvatore, quale proprietario del fondo limitrofo.

In contrario deve rilevarsi con la difesa del resistente Comune che, in presenza di un inquinamento diffuso che ha interessato tutta l’area di cava, risultata contaminata da sostanze tossiche e pericolose contenute nella cisterna sotterrata, la circostanza che quest’ultima sia stata rinvenuta non direttamente nel fondo del D’Avino ma in quello limitrofo, è del tutto irrilevante e pretestuosa perché anche il terreno del ricorrente è risultato contaminato dai rifiuti e dalle sostanze pericolose rinvenute nella cisterna e in tutta l’area di cava, come si evince dal verbale della P.M. n. ED/%%/08 e dalla relazione dell’A.r.p.a.c. prot. 2611/ST08 del 3.5.08.

Riguardo alla possibilità che il provvedimento extra ordinem possa indirizzarsi al proprietario (o ai proprietari) dell’area interessata dagli sversamenti, a prescindere da un rigoroso accertamento delle eventuali responsabilità dei singoli proprietari si afferma in giurisprudenza che: << L’ordinanza contingibile ed urgente con la quale il Sindaco impone al proprietario di un’area di bonificarla dalla situazione di degrado, che attenti alla salute pubblica, non ha carattere sanzionatorio, di tal ché non è dipendente dalla individuazione di responsabilità del proprietario in relazione alla situazione inquinante, ma solo ripristinatorio, per essere diretta esclusivamente alla rimozione dello stato di pericolo e prevenire danni alla salute pubblica. Ne consegue che l’ordinanza è legittimamente indirizzata al proprietario dell’area, cioè a chi si trova con questa in rapporto tale da consentirgli di eliminare la riscontrata situazione di pericolo, ancorché tale situazione potrebbe non essergli imputata >> (C. di S., Sez. V, 7.9.2007, n. 4718; C. di S., Sez. V, 16.11.2005, n. 6406).

In definitiva, preso atto, alla stregua di una corretta qualificazione del potere effettivamente esercitato, che alcuna illegittima utilizzazione del potere sindacale di ordinanza per addivenire all’adozione dell’impugnata ordinanza vi era stata, può concludersi per la reiezione del ricorso.

Sussistono giusti motivi, in ragione delle difficoltà insorte per una corretta qualificazione del potere esercitato, per compensare integralmente le spese e competenze di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Napoli, Sezione V, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe (n. 3109/2008 R.G.) proposto da D’Avino Marcellino, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Domenico Nappi, Presidente

Vincenzo Cernese, Consigliere, Estensore

Alfredo Storto, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/12/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)