Consiglio di Stato Sez. IV n. 2972 del 14 aprile 2026
Rifiuti. Legittimazione del proponente e discrezionalità nella localizzazione degli impianti di rifiuti

Sussiste la legittimazione e l'interesse ad agire dell'impresa del settore rifiuti avverso gli atti di pianificazione regionale che stralciano la localizzazione di un impianto da essa proposto. L'inserimento di un intervento nella programmazione e il relativo cofinanziamento pubblico aumentano infatti le probabilità che l'opera sia effettivamente realizzata, configurando un vantaggio concreto per il proponente. In ordine alle competenze, la Giunta regionale è legittimata ad approvare variazioni tecniche al Piano regionale di gestione dei rifiuti in forza della competenza residuale attribuitale dallo Statuto. La rimozione di un sito dalla programmazione, motivata dalla sopravvenuta contrarietà espressa dal Comune interessato, non costituisce un atto di autotutela (revoca o annullamento), bensì un legittimo esercizio di discrezionalità amministrativa. Non è infatti né illogico né abnorme che la Regione, priva del potere di imporre localizzazioni contro la volontà delle comunità locali, ricerchi soluzioni alternative per garantire il principio di autosufficienza nella gestione dei rifiuti

Pubblicato il 14/04/2026

N. 02972/2026REG.PROV.COLL.

N. 04389/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4389 del 2024, proposto dalla società Green Project S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Bice Annalisa Pasqualone e Saverio Nitti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Nitti, in Roma, via Ancona 20;

contro

la Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Tiziana Teresa Colelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso l’Ufficio di rappresentanza della Regione, in Roma, via Barberini 36;
il Comune di Pulsano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vittorio Triggiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
l’AGER- Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione rifiuti ed il Comune di Leporano, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento ovvero la riforma

della sentenza del T.a.r. Puglia, sezione staccata di Lecce, sez. II, 28 dicembre 2023 n. 1459, che ha pronunciato sui ricorsi nn. 391/2021 e 1602/2020 R.G. proposti per:

(ricorso n.391/2021 R.G.)

l’annullamento

a) della deliberazione 31 luglio 2020 n.1205, pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione n.205 del 31 luglio 2020, con la quale la Giunta regionale della Puglia ha approvato la “Strategia regionale in materia di trattamento della FORSU [frazione organica dei rifiuti solidi urbani] - Aggiornamento DGR n. 1163/2017” nella parte in cui, prendendo atto della “rinuncia del Comune di Pulsano ad ospitare un impianto integrato anaerobico / aerobico per il trattamento e recupero della FORSU sul proprio territorio”, ha rimosso dalla programmazione regionale la relativa localizzazione;

b) della determinazione 31 agosto 2020 n.343 del Direttore generale dell’AGER- Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione rifiuti, recante: “Delibera Giunta Regionale n. 1205 del 31 luglio 2020 - Strategia regionale in materia di trattamento FORSU - Aggiornamento DGR n. 1163/2017 Individuazione localizzazioni -impianti integrati anaerobici /aerobico destinati al recupero della frazione organica dei rifiuti urbani rinvenienti dalle raccolte differenziate – Presa d’atto e modifica decreto n. 61 del 10 settembre 2018 Commissario ad acta Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti”, nella parte in cui si determina di “annullare, modificando il decreto n. 61/2018 predetto, alla luce della citata delibera e della rinunzia formulata dal Comune di Pulsano, la localizzazione dell’impianto anaerobico/aerobico per il trattamento della FORSU” e si prevede di procedere con nuova manifestazione di interesse per la localizzazione dell’impianto stesso;

c) della comunicazione 29 novembre 2019, con cui il Sindaco del Comune di Pulsano ha ritirato la manifestazione di interesse per la localizzazione di impianti di questo tipo;

d) della deliberazione 25 settembre 2019 n.19, con cui il Consiglio comunale di Leporano ha dichiarato la propria contrarietà alla realizzazione dell’impianto nel Comune di Pulsano;

- di tutti gli atti agli stessi presupposti, connessi e consequenziali.

(ricorso n.1602/2020 R.G.)

la condanna

della Regione Puglia e del Comune di Pulsano al risarcimento dei danni subiti dalla Green Project S.r.l., derivanti dell’adozione della predetta deliberazione della Giunta regionale 31 luglio 2020 n.1205;

In particolare, la sentenza ha respinto il ricorso n. 1602/2020 R.G e dichiarato inammissibile il ricorso n.391/2021 R.G.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e del Comune di Pulsano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente appellante è un’impresa attiva nel settore del trattamento dei rifiuti; si controverte delle ragioni ad essa eventualmente spettanti in dipendenza dalla mancata realizzazione in Comune di Pulsano di un impianto di questo tipo, segnatamente di un impianto pubblico per il trattamento della frazione organica dei rifiuti solidi urbani- FORSU.

2. Si riassumono, per quanto rileva, i fatti di causa, non controversi quanto al dato storico.

2.1 Con deliberazione della Giunta 18 marzo 2016 n.34 (citata nel doc. 4 ricorso I grado, di cui subito), il Comune di Pulsano, intimato appellato, ha valutato la fattibilità della realizzazione di un impianto per il trattamento della FORSU in area di proprietà comunale, ovvero in località “La Palata", vicino alla sede di un impianto di depurazione consortile a servizio del Comune stesso e del Comune di Leporano. Ciò in coerenza con le previsioni dell’allora vigente Piano regionale di gestione dei rifiuti, come approvato con deliberazione del Consiglio regionale 8 ottobre 2013 n.204, che appunto prevedeva in provincia di Taranto un impianto di questo genere (doc. 2 ricorso I grado, delibera regionale di approvazione, omesso l’elaborato del Piano propriamente detto; che esso effettivamente contenesse tale previsione non è controverso in causa).

2.2 La ricorrente appellante, quale impresa del settore, ha allora indirizzato al Comune, unitamente ad altra impresa, rimasta però estranea a questo contenzioso, una nota 20 luglio 2016 (doc. 3 ricorso I grado), con la quale ha proposto di realizzare l’impianto in questione, con una capacità di 60 mila tonnellate/anno, attraverso una procedura di project financing, secondo l’allora vigente art. 183 del d. lgs. 18 aprile 2016 n.50, e quindi con oneri a totale carico di essa proponente.

2.3 Su questa proposta, il Comune di Pulsano si è espresso con la deliberazione di Giunta 5 agosto 2016 n.100 (doc. 4 ricorso I grado), con la quale, riassunti i fatti di cui sopra, ha dichiarato di “condividere ed approvare” la proposta stessa e di dichiarare di pubblico interesse il progetto di fattibilità tecnico economica nel frattempo predisposto dalle proponenti.

2.4 Successivamente, la Regione Puglia, con determinazione 20 dicembre 2017 n.314 del Dirigente competente (doc. 5 ricorso I grado), ha adottato una “Manifestazione di interesse”, riservata ai Comuni della Regione, “finalizzata alla individuazione di aree idonee alla localizzazione di impianti integrati anaerobici/aerobici destinati al recupero della frazione organica dei rifiuti urbani rivenienti dalle raccolte differenziate”, invitando quindi gli enti destinatari a “individuare aree idonee, sia dal punto di vista ambientale sia dal punto di vista territoriale, alla localizzazione di sistemi impiantistici integrati di cui all’art. 1”, ovvero impianti FORSU “la cui realizzazione possa essere garantita - in termini di fattibilità fisica, procedurale e finanziaria - con tempistica conforme a quanto previsto dal POR Puglia FESR 2014-2020”, ove il POR è il Programma operativo regionale per il finanziamento, con fondi del FESR- Fondo europeo di sviluppo regionale, di meritevoli “occasioni di sviluppo sociale” (l’espressione è dal sito ufficiale regionale che illustra l’iniziativa),

2.5 Con successiva determinazione 6 giugno 2018 n.152 del Dirigente competente (doc. 7 ricorso I grado), la Regione ha quindi approvato le “istanze ammesse provvisoriamente alla successiva fase di negoziazione” presentate sulla base della manifestazione di interesse di cui sopra, fra le quali, appunto, quella del Comune di Pulsano relativa all’impianto per cui è causa.

2.6 Con decreto 10 settembre 2018 n.61 del Commissario straordinario (doc. 8 ricorso I grado), di conseguenza l’AGER, ovvero l’ente pubblico che nella Regione Puglia gestisce il ciclo dei rifiuti, ha individuato la localizzazione proposta dal Comune di Pulsano, ha dato avvio alla procedura di realizzazione e gestione dell’impianto, ha trasmesso “alla Regione Puglia la proposta di cofinanziamento pari al 45% dell’importo di realizzazione a valere sulle risorse POR Puglia 2014-2020” ed ha dato mandato “al Comune di Pulsano ed al soggetto proponente di trasmettere il piano economico-finanziario dell’intervento modificato ed aggiornato tenendo conto di un cofinanziamento del 45% in conformità a quanto disposto dalla normativa vigente di settore”.

2.7 In coerenza con questo decreto, è stato poi formato un verbale 18 gennaio 2019 fra l’AGER e la Regione Puglia, in cui, nel quadro di una complessiva “strategia regionale in materia di trattamento e recupero dei rifiuti urbani differenziati”, si è “confermata la proposta impiantistica avanzata dall’AGER giusta decreto n.61/2018” (doc. 9 ricorso I grado, ove alle pp.1 e 6 le citazioni).

2.8 A questo punto però è intervenuta una nota 29 novembre 2019, trasmessa via pec alla Regione Puglia e all’AGER, con la quale il Sindaco del Comune di Pulsano, “vista l'inerzia e lo stallo della procedura ad evidenza pubblica che determina di fatto il fallimento sulle politiche di gestione dei rifiuti della Regione Puglia”, ha dichiarato di ritirare “a tutti gli effetti di legge l’'istanza … 25 gennaio 2018 delle aree comunali in C.da Palata di cui alla manifestazione di interesse per la localizzazione di impianti integrati anaerobici/aerobici” (doc. 1 Comune in I grado).

2.9 Con propria nota 23 dicembre 2019, indirizzata alla Regione e all’AGER, la società ha allora chiesto di non prendere in considerazione questa “istanza di revoca” e di proseguire la procedura (doc. 5 Comune in I grado).

2.10 Ciò però senza esito, perché la Regione, con deliberazione della Giunta 31 luglio 2020 n.1205 (doc. 1 ricorso I grado; a p. 9 le citazioni) ha proceduto ad un aggiornamento della strategia regionale in materia di FORSU, come già individuata da una precedente delibera della stessa Giunta, e nel quadro di questo aggiornamento ha preso atto “della rinuncia del Comune di Pulsano ad ospitare un impianto integrato anaerobico / aerobico per il trattamento e recupero della FORSU sul proprio territorio” ed ha quindi stabilito che l’AGER individuasse “nuove proposte di localizzazione impiantistica (in luogo a quelle precedentemente previste nei Comuni di Pulsano e Cavallino) condivise con i territorio ospitanti, in subordine, una proposta di incremento delle capacità degli impianti pubblici esistenti o da realizzare che compensino le capacità di trattamento degli impianti precedentemente programmati”.

2.11 Con decreto 31 agosto 2020 n.343 del Direttore generale (doc. 12 ricorso I grado), l’AGER ha quindi preso atto di questa delibera regionale, si è attivata nel senso da essa previsto presso tutta una serie di Comuni ed ha dichiarato di “annullare, modificandolo” il decreto 61/2018 di cui si è detto alla luce della delibera regionale stessa e della rinuncia del Comune di Pulsano.

3. Contro quest’esito, espresso dagli atti della Giunta regionale 1205/2020 e dell’AGER 343/2020 appena illustrati e dagli altri atti indicati in epigrafe, la società proponente ha proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato, poi ritualmente trasposto in sede giurisdizionale con il ricorso T.a.r. Puglia Lecce n.391/2020 R.G.; ha parallelamente proposto il ricorso T.a.r. Puglia Lecce n.1602/2020 nei confronti della Regione e del Comune di Pulsano, per il risarcimento del preteso danno subito in dipendenza dagli atti stessi.

4. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha riunito i ricorsi stessi; ha dichiarato inammissibile il ricorso per annullamento n.391/2021 e ha respinto il ricorso per risarcimento n.1602/2020, con la motivazione che di seguito si riassume.

4.1 Preliminarmente, il T.a.r. ha riunito i ricorsi perché all’evidenza connessi ed ha esaminato per primo il ricorso n.391/2021, sia perché proposto prima dell’azione di condanna, se pure iscritto a ruolo dopo il ricorso relativo a quest’ultima, per effetto della sua previa proposizione come ricorso straordinario, sia perché inerente “allo stesso iter amministrativo che - nella prospettazione attorea - avrebbe cagionato un danno ingiusto da lesione del legittimo affidamento riposto nella positiva conclusione del procedimento” (motivazione, § 5).

4.2 Ciò posto, il T.a.r. quanto al ricorso n.391/2021 ha accolto l’eccezione preliminare di inammissibilità per difetto di interesse proposta dalla Regione, in quanto gli atti impugnati risultano emessi “all’esito di un procedimento indirizzato in via esclusiva alle amministrazioni comunali ed in particolare volto ad acquisire da queste ultime una manifestazione di volontà diretta a consentire la realizzazione nel proprio territorio di un impianto di trattamento della FORSU, in funzione del relativo cofinanziamento con fondi strutturali regionali e dell’affidamento dei relativi lavori e della gestione a mezzo di gara pubblica condotta da AGER” (motivazione, § 6.1).

4.3 Il T.a.r. ha meglio spiegato quest’affermazione evidenziando che nella vicenda si sarebbero sovrapposte due distinte procedure, la prima, avviata con la delibera di Giunta comunale 100/2016, “attinente all’indizione di una procedura di project financing per la realizzazione, con finanziamento esclusivamente del partner privato, di un impianto FORSU, all’esito di una gara da indirsi a livello comunale” e la seconda “svolta in sede regionale e sub-regionale (a cura della Regione Puglia e di AGER Puglia), invece diretta alla localizzazione, realizzazione e gestione dell’impianto in questione a cura di AGER e con risorse in parte attinte dal POR Puglia 2014-2020” (motivazione, § 6.2).

4.4 Tanto premesso, ad avviso del T.a.r. “la comunicazione del Sindaco del Comune di Pulsano, con cui è stata ritirata la candidatura per la localizzazione dell’impianto nel territorio comunale, attiene al secondo procedimento, sicché - stante l’autonomia dei due procedimenti amministrativi - gli atti in questa sede gravati non appaiono idonei a pregiudicare la permanente validità della deliberazione resa nell’ambito del primo (e differente) procedimento, con conseguente perdurante efficacia della dichiarazione di pubblica utilità assunta dall’Ente locale con Del. G.C. n. 100/2016, ai fini della realizzazione di un impianto di trattamento FORSU con finanziamento interamente a carico del proponente” (motivazione, § 6.3).

4.5 Ciò posto, ad avviso del T.a.r. la parte ricorrente non avrebbe allegato quale sarebbe il suo interesse a “realizzare l’opera nell’ambito del secondo procedimento”, essendo pacifico che i provvedimenti impugnati hanno inciso sulla possibilità di accedere al cofinanziamento regionale, ma non sulla possibilità di realizzare l’opera nei termini originariamente previsti, ovvero con project financing ed oneri a carico esclusivo del proponente (motivazione, § 6.4).

4.6 Di seguito, il T.a.r. qualifica tanto la deliberazione di Giunta 1205/2020 quanto il decreto dell’AGER 342/2020, quest’ultimo peraltro necessitato dalla prima, come atti di pura pianificazione, inidonei a ledere una situazione individuale e concreta come quella di cui è titolare la ricorrente; osserva infatti che, se mai, legittimato all’impugnazione sarebbe stato lo stesso Comune di Pulsano (motivazione, § 7).

4.7 Il T.a.r. qualifica poi i restanti atti impugnati, ovvero la nota 29 novembre 2019 del Sindaco di Pulsano e la deliberazione 25 settembre 2019 n.19, del Consiglio comunale di Leporano come atti endoprocedimentali, privi di carattere lesivo (motivazione, § 7.5) e conclude per l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e di interesse.

4.8 Il T.a.r. ha poi esaminato il ricorso n.1602/2020 e in via preliminare ha respinto l’eccezione dedotta dal Comune di prescrizione dell’azione risarcitoria perché proposta dopo scaduto il termine di 120 giorni di cui all’art. 30 comma 3 c.p.a., ritenendo che si tratti di un’azione risarcitoria proposta nell’ambito della giurisdizione esclusiva sul ciclo dei rifiuti e quindi soggetta a prescrizione quinquennale, ai sensi degli art. 133, comma 1, lett. p, e art. 30, comma 2, c.p.a. (motivazione, § 10.2).

4.9 Il T.a.r. non ha invece esaminato l’eccezione di inammissibilità della domanda risarcitoria per omessa integrazione del contraddittorio nei confronti della AGER, ritenendo la domanda stessa infondata nel merito (motivazione, § 11).

4.10 In proposito, infatti, il T.a.r. ha ritenuto, sulla scorta di giurisprudenza di questo Consiglio, che la ricorrente non fosse titolare di un affidamento tutelabile “trattandosi di un procedimento che si è arrestato allo stato embrionale, ancor prima che il progetto di fattibilità fosse posto a gara. Infatti, alla localizzazione dell’impianto non ha fatto seguito l’avvio del procedimento di evidenza pubblica (come visto, da espletarsi sotto l’egida di AGER), e dunque l’iter finalizzato alla concessione per la realizzazione e la gestione dell’impianto di trattamento rifiuti si è interrotto in una fase prodromica, senza nemmeno giungere alla fase di indizione della gara”, mentre è solo dopo l’espletamento della gara che di affidamento tutelabile si potrebbe parlare (motivazione, §§ 15 e 15.1).

5. Contro questa sentenza, la società ha proposto impugnazione, con appello che contiene sette motivi, di critica alla pronuncia di inammissibilità del ricorso n.391/2021, di riproposizione dei motivi di merito non esaminati in I grado nonché di critica alla reiezione della domanda risarcitoria di cui al ricorso n.1602/2020 e di riproposizione della stessa, il tutto così come segue.

5.1 Con il primo motivo, alle pp. 9-13 dell’atto, critica la decisione di inammissibilità contenuta nella sentenza impugnata.

5.1.1 In ordine logico, la parte appellante sostiene (p. 12 § A 1.2 dell’atto sedicesimo rigo dal basso) che l’interesse da essa fatto valere sarebbe “quello di realizzare l’impianto proposto che, a seguito dei provvedimenti impugnati, non è stato più possibile realizzare avendone le Amministrazioni evocate in giudizio determinato l’eliminazione”.

5.1.2 In proposito infatti afferma (p. 13 dal quarto rigo dell’atto) che “la chance di poter realizzare un impianto FORSU di cui si è proponenti con contribuito regionale al 45%, anziché esclusivamente con fondi propri è in re ipsa, in quanto i costi della realizzazione del progetto subirebbero una incidente diminuzione”.

5.1.3 Di conseguenza, la parte appellante contesta la natura programmatoria degli atti della Regione e dell’AGER impugnati e sostiene di essere legittimata ad impugnarli. A suo avviso, infatti, il procedimento per cui è causa sarebbe unitario e avrebbe determinato l’impossibilità di realizzare l’impianto non solo con il cofinanziamento regionale, ma puramente e semplicemente.

5.2 Con il secondo motivo, primo riproposto, alle pp. 14-17 dell’atto, deduce la violazione dell’art. 199 del d. lgs. 3 aprile 2006 n.152. In proposito, sostiene anzitutto l’incompetenza della Giunta regionale ad operare lo stralcio dell’impianto di Pulsano da quelli inseriti nella pianificazione regionale, perché a suo avviso si tratterebbe di una variante al Piano regionale stesso, che si sarebbe dovuta approvare con atto del Consiglio. Sostiene poi che comunque si tratterebbe di un atto immotivato, perché la Giunta non avrebbe in alcun modo spiegato “le ragioni per le quali, nonostante la cogenza del noto principio di autosufficienza nella gestione dei rifiuti urbani, nel Comune di Pulsano non debba essere realizzato l’impianto di recupero FORSU” (p. 16 dall’undicesimo rigo dell’atto). Ciò sarebbe ancora più grave in quanto, in presenza di un’asserita mancanza di impianti del tipo di quello per cui è causa, la Regione avrebbe dovuto o mantenere l’impianto in parola o aumentare la capacità di quelli esistenti.

5.3 Con il terzo motivo, secondo riproposto, alle pp. 17-18 dell’atto, deduce la violazione dell’art. 21-novies della l. 7 agosto 1990 n.241, e sostiene che gli atti impugnati della Regione e dell’AGER avrebbero operato, senza che vi fossero i presupposti richiesti dalla norma citata, un annullamento del precedente decreto 61/2018 dell’AGER.

5.4 Con il quarto motivo, terzo riproposto, alle pp. 18-20 dell’atto, deduce il vizio di eccesso di potere per irragionevolezza, che andrebbe ravvisata nella condotta della Regione, la quale ha stralciato l’impianto per cui è causa dalla propria pianificazione senza che il Comune avesse revocato la dichiarazione di interesse pubblico dello stesso, ma semplicemente sulla base della nota del Sindaco.

5.5 Con il quinto motivo, quarto riproposto, alle pp. 20-25 dell’atto, deduce ancora la violazione degli artt. 21 septies e 21 quinquies della l. 241/1990. Sostiene in proposito che la pec 29 novembre 2019 del Sindaco di Pulsano sarebbe un atto nullo per assoluta carenza di potere, perché nessuna norma attribuirebbe al Sindaco il potere di ritirare l’istanza presentata dal Comune stesso per far includere l’impianto nella programmazione regionale. In subordine, ammesso e non concesso che l’atto in questione sia non nullo, la parte appellante ne sostiene in ogni caso l’illegittimità, perché si tratterebbe di una revoca delle precedenti manifestazioni di interesse pubblico per l’impianto stesso disposta senza che vi siano i presupposti richiesti dall’art. 21 quinquies della l. 241/1990 per tale atto.

5.6 Con il sesto motivo, quinto riproposto, alle pp. 25-26 dell’atto, deduce, infine, la violazione dell’affidamento che i precedenti atti del Comune avrebbero ingenerato sulla possibilità di realizzare l’impianto.

5.7 Con il settimo motivo, alle pp. 26-33 dell’atto, ripropone come si è detto la domanda risarcitoria; allega in proposito la lesione del proprio asserito legittimo affidamento e chiede quindi la condanna della Regione e del Comune al pagamento delle somme di € 331.897,61 oltre IVA a titolo di spese tecniche sostenute per lo studio di prefattibilità e per la progettazione preliminare, di ulteriori € 15.000,00 oltre IVA a titolo di spese sostenute per l’asseverazione del piano economico finanziario e ancora di € 45.500.000 a titolo di lucro cessante per i presunti 25 anni di attività dell’impianto, ove esso fosse stato realizzato. A sostegno della pretesa, produce (doc. 10 ricorso I grado) una relazione di asseverazione del piano economico finanziario, predisposta da una società del settore.

6. Hanno resistito la Regione, con atto 7 agosto 2024, e il Comune di Pulsano, con atto 28 novembre 2024, ed hanno chiesto che l’appello sia respinto.

7. Con memorie 12 dicembre 2025 per l’appellante e 15 dicembre 2025 per la Regione e per il Comune, e con replica 23 dicembre 2025 per l’appellante, le parti hanno infine ribadito le rispettive asserite ragioni. In particolare, vale quanto segue.

7.1 La Regione (memoria 15 dicembre 2025 pp. 7 in fine) ha difeso la motivazione della sentenza impugnata, puntualizzando che l’interesse ad agire della ricorrente non sussisterebbe in quanto nel caso giurisprudenziale citato dalla stessa si trattava dell'interesse “di un soggetto a ottenere l'inclusione del proprio impianto in un piano, mentre nel caso di specie si contesta uno stralcio che è diretta conseguenza della rinuncia dell'ente locale, unico soggetto legittimato a interloquire con la Regione nella procedura di cofinanziamento”; ha poi osservato (ibidem, p. 8 in particolare sesto rigo dal basso) che il proprio atto non è né un annullamento né una revoca, ma semplicemente la presa d’atto della mancanza di volontà di ospitare l’impianto da parte del Comune, non avendo la Regione stessa “alcun potere di imporre la localizzazione contro la volontà della comunità locale”.

7.2 Il Comune (memoria 15 dicembre 2025 p. 5) ha ribadito la carenza di interesse ad agire da parte della ricorrente; in proposito, ha osservato che, per ammissione della stessa, la dichiarazione di pubblica utilità del progetto come inizialmente proposto, adottata con deliberazione della Giunta n.100/2016, non è mai stata revocata o altrimenti posta nel nulla; viceversa, gli atti impugnati appartengono, come correttamente ritenuto dal Giudice di I grado, ad un diverso procedimento, quello inteso a disporre il cofinanziamento dell’impianto da parte della Regione. Su quest’ultimo punto, il Comune sottolinea che (ibidem, p.5) “l’impatto del co-finanziamento pubblico sugli equilibri economico-finanziari si sarebbe tradotto non in un aumento dei margini di redditività dell’impianto, ma in un abbattimento dei livelli tariffari applicati ai Comuni (e dunque all’utenza)” e pertanto il finanziamento stesso sarebbe stato irrilevante per l’equilibrio economico finanziario dell’iniziativa; evidenzia quindi che “le chance di conseguire la riattivazione della procedura di affidamento in sede municipale avrebbero dovuto essere perseguite attraverso un’azione ex art. 117 c.p.a. diretta al superamento della inerzia della p.a”.

7.3 Il Comune ancora evidenzia (ibidem, p. 7) come la parte di sentenza in cui si afferma che l’unico atto comunale impugnato, la più volte ricordata pec 29 novembre 2019 del Sindaco è atto endoprocedimentale non lesivo non sarebbe stata impugnata.

7.4 Nel merito dell’azione di annullamento, il Comune deduce poi (ibidem, p. 10 § 3.3.a) che ove l’azione stessa fosse ritenuta ammissibile, la conseguenza dovrebbe essere la rimessione al Giudice di I grado ai sensi dell’art. 105 c.p.a. Sostiene peraltro l’infondatezza dell’azione stessa nonché della parallela azione risarcitoria. Su quest’ultima, evidenzia che, non essendo stati posti nel nulla gli atti della procedura di project financing originaria, il bene della vita sarebbe ancora conseguibile e contesta comunque come eccessivo l’importo del risarcimento richiesto.

8. All’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

9. L’appello è infondato nel merito e va respinto, per le ragioni di seguito esposte.

10. È fondato il primo motivo, che critica la decisione di inammissibilità adottata dal Giudice di I grado.

10.1 Contrariamente a quanto sostengono la Regione (cfr. sopra § 7.1 prima parte) ed il Comune (v. sopra § 7.2), la legittimazione e l’interesse ad agire della ricorrente appellante vanno ritenuti sussistenti sulla base del semplice rilievo per cui un imprenditore del settore, qualifica che essa pacificamente riveste, ha comunque interesse a che un intervento inerente il proprio settore di attività e da lui patrocinato sia incluso nella pianificazione regionale e sia finanziato dall’ente pubblico - anche se il contributo di cofinanziamento come nel caso di specie va a favore degli utenti - perché comunque ciò aumenta le probabilità che l’opera di suo interesse sia effettivamente realizzata e che egli ne ricavi i vantaggi sperati (nel senso della sussistenza di legittimazione ed interesse, si veda anche C.d.S. sez. IV 16 dicembre 2021 n.8391, pronunciata su un caso analogo e correttamente citata dalla parte appellante).

10.2 Nel caso di specie, peraltro, non vi è luogo ad annullamento della sentenza impugnata con rimessione al Giudice di I grado ai sensi dell’art. 105 c.p.a., così come sostenuto dalla difesa del Comune (v. sopra § 7.4) perché la relativa decisione, come risulta a semplice lettura, è ampiamente argomentata. Non è quindi configurabile alcun “errore palese” che invece comporterebbe la rimessione, in base al principio stabilito dalla nota C.d.S. A.P. 20 novembre 2024 n.16.

11. L’appello va respinto nel merito, nei termini ora esposti.

12. È infondato il secondo motivo, centrato sulla presunta incompetenza della Giunta regionale ad adottare l’atto impugnato ovvero la deliberazione 31 luglio 2020 n.1205.

12.1 Il sistema delle competenze in materia è infatti delineato dalla l.r. 31 dicembre 2009 n.36. Ai sensi dell’art. 3 comma 1 lettera a) e del successivo comma 2, sono di competenza del Consiglio “la predisposizione, l’adozione e l’aggiornamento” del Piano regionale per la gestione integrata dei rifiuti nel suo complesso. Il successivo art. 6 comma 1 prevede invece la competenza della sola Giunta per le “variazioni tecniche” del Piano. Come criterio interpretativo, bisogna poi tener presente la norma generale dell’art. 44, comma 4, lettera e), dello statuto pugliese, per cui la competenza della Giunta regionale è residuale, ovvero copre tutte le materie non espressamente devolute alla competenza del Consiglio.

12.2 Nel caso di specie, l’atto impugnato contiene (cfr. doc. 1 ricorso I grado, cit.) considerazioni appunto tecniche, e rientra quindi, secondo ogni logica, nella competenza della Giunta che lo ha approvato.

13. Sono poi infondati anche i residui motivi, dal terzo al sesto, che complessivamente contestano la scelta della Regione.

13.1 In proposito, vanno svolte considerazioni di ordine generale. Anzitutto, è corretto quanto affermato dal Giudice di I grado, ovvero che nel caso di specie sono stati attivati due procedimenti, l’uno da parte del Comune ed il secondo da parte della Regione. In questa sede, si controverte solo di quello regionale volto a includere o escludere l’opera dal cofinanziamento, mentre il procedimento comunale, come confermato dalla difesa dell’ente (v. sopra § 7.2) non è mai stato posto nel nulla, e rispetto ad esso la parte ben potrebbe attivare i mezzi di tutela consentiti dall’ordinamento, segnatamente un’azione contro il silenzio. Non si può quindi configurare una lesione dell’affidamento ingenerato da atti del Comune, Ciò conduce a respingere il sesto motivo.

13.2 In secondo luogo, non si controverte né di un atto di annullamento né di un atto di revoca, ma di esercizio della discrezionalità nel localizzare gli impianti a fronte di un dato di fatto, ovvero la lettera del Sindaco, il cui contenuto non è stato smentito, che fa presumere venuto meno il consenso di quell’ente alla localizzazione dell’impianto stesso. Di conseguenza, vanno respinti i motivi terzo e quinto, i quali invece presuppongono che di atto di autotutela si tratti. Va poi detto per completezza che la lettera del Sindaco in questione è una manifestazione di volontà politico-amministrativa, non un provvedimento, e pertanto, così come correttamente sostenuto dal Comune, nessun onere vi era di impugnarla (v. sopra § 7.3).

13.3 Il ritenuto esercizio di discrezionalità infine non è qualificabile come abnorme o illogico, dal momento che è del tutto logico, a fronte di una volontà contraria espressa dal rappresentante del Comune interessato, non localizzare un impianto in un territorio che lo avversa, ma cercare soluzioni alternative, dato anche che, come correttamente rilevato dalla relativa difesa (v. sopra § 7.1 seconda parte), la Regione non ha potere di imporlo puramente e semplicemente alle comunità locali. Il ritenuto vizio della discrezionalità nemmeno sussiste sotto il profilo di un presunto pregiudizio alla raccolta complessiva dei rifiuti, perché la delibera 1205/2020 si fa carico di individuare appunto soluzioni alternative. Tutto ciò porta a respingere il motivo quarto.

14. Il rigetto nel merito della domanda di annullamento comporta il rigetto anche della domanda risarcitoria, riproposta con il settimo motivo.

15. La fondatezza del primo motivo di appello, che ha portato ad una decisione nel merito e non in rito, così come avvenuto in I grado, è giusto motivo per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.4389/2024 R.G.), lo respinge

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere