Il disastro ambientale abusivo non e' stato imposto dalla UE ma per  introdurre nella nostra legislazione ambientale una restrizione della normale responsabilità penale delle industrie

di Gianfranco AMENDOLA

Premessa

Che le pubblicazioni di Confindustria e del Sole 24 Ore siano entusiaste degli “eco delitti” introdotti dalla legge n. 68 del 2015, e, in particolare, del disastro ambientale cagionato "abusivamente", era scontato e non vale neppure la pena di parlarne; tanto più quando ci si limita a riportare, senza argomentazioni giuridiche, le motivazioni addotte da chi, a livello politico, ha proposto l’inserimento dell’avverbio.

Ben più interessante è, invece, il parere di chi, in dottrina, occupandosi da tempo e con autorevolezza della materia ambientale in sede universitaria, ritiene corretto l’inserimento dell’avverbio con argomentazioni giuridiche e, soprattutto, richiamando il diritto comunitario¹.

Ma andiamo con ordine e sgombriamo subito il campo da un equivoco. E’ vero che l’inserimento dell’avverbio è stato richiesto da Legambiente e dal WWF ma è altrettanto vero che tale proposta fu fatta proprio sulla base di uno scritto dello stesso prof. Ruga Riva, che la riteneva preferibile rispetto al testo della Camera, che richiedeva la “violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, specificamente poste a tutela dell’ambiente e la cui inosservanza costituisce di per sé illecito penale o amministrativo”². Comunque, non sembra un argomento rilevante. A nostro sommesso avviso, infatti, il problema non è se sia meglio l’una o l’altra formula; come vedremo appresso, non c’era bisogno di alcuna formula perchè non c’era alcun motivo di introdurre una causa di illiceità speciale.

E diciamo anche subito che l'articolo di dottrina che oggi tenteremo di approfondire, pur se intitolato al nuovo delitto di inquinamento ambientale, precisa espressamente che le considerazioni ivi svolte circa "abusivamente" valgono anche in relazione alle fattispecie di reato di disastro ambientale e di abbandono di materiale ad alta radioattività, dato che l'avverbio compare in tutte e tre.

E quindi, per quel che interessa, in queste brevi note preferiamo andare al concreto e ci limiteremo ad esaminare le argomentazioni su "abusivamente" del prof Ruga Riva con riferimento, tra i tre, all'illecito più rilevante, di "chiunque abusivamente cagiona un disastro ambientale" (art. 452-ter ), con specifico riferimento all'ipotesi colposa (art. 452-quinquies), visto che, salva la problematica del dolo eventuale, è quella "normale".

La direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell'ambiente

Come si è accennato, la dottrina in esame cita come conferma la direttiva 2008/99/CE ed anzi, si “stupisce che i critici della clausola “abusivamente” non considerino che essa richiama una nota di illiceità imposta dalla direttiva, e dunque un vincolo europeo cui il nostro legislatore è tenuto ai sensi dell’art. 117 Cost.”

E’ certamente un’affermazione pesante e, quindi, vale la pena di rileggere la direttiva che legittimerebbe, anzi, imporrebbe il disastro ambientale abusivo.

In realtà, la direttiva 2008/99/CE impone di prevedere come reato con "sanzioni penali efficaci, proporzionate e dissuasive" (art. 5) alcune "attività, qualora siano illecite e poste in essere intenzionalmente o quanto meno per grave negligenza" (art. 3, comma 1).

L'art. 2, lett. a) definisce il concetto di "illecito" rapportandolo alla violazione di atti normativi nazionali adottati in esecuzione di alcuni atti normativi comunitari che sono elencati nello stesso art. 2 e nell'allegato A della Direttiva. Si noti che trattasi di elenco tassativo, come precisato nel "considerando" n. 9 e che non tutte le violazioni dei predetti atti normativi rientrano nell'ambito della Direttiva, ma solo quelle elencate nelle lettere da a) ad i) dell'art. 3.

Ci rientrano, quindi, alcune violazioni alla normativa sulle radiazioni ionizzanti (lett. a ed e), a quella sui rifiuti (lett. b e c), a quella sulle sostanze pericolose (lett. d), a quella sulla tutela degli animali (lett. f e g) , a quella sulla tutela dello strato di ozono (lett. i). L'unica violazione prevista di portata più generale è quella di cui alla lettera h) ("qualsiasi azione che provochi il significativo deterioramento di un habitat all'interno di un sito protetto"), che, tuttavia, si riferisce solo ai siti protetti.

Appare, pertanto, evidente, che la Direttiva non vuole affatto introdurre nuovi reati ma si prefigge solo di punire con sanzioni penali efficaci, proporzionate e dissuasive alcune attività qualora svolte in contrasto con il dettato comunitario, e, quindi, già illecite ai sensi del diritto comunitario, specie qualora provochino effetti particolarmente dannosi o pericolosi.

L'Italia, quindi, poteva tranquillamente ottemperare alla Direttiva agendo sulle sanzioni di queste "attività" illecite. Ha preferito, invece, agire in senso più complessivo introducendo alcuni (nuovi) illeciti incentrati non sull' "attività" ma sull'evento e qualificandoli come delitti³. Tipico esempio, il disastro ambientale (la cui introduzione era stata anche sollecitata dalla Corte Costituzionale).

In questo quadro normativo, francamente ci sfugge come si possa affermare che il disastro ambientale debba essere punito solo se cagionato "abusivamente", adducendo l'esistenza di un (inesistente) "vincolo europeo cui il nostro legislatore è tenuto ai sensi dell'art. 117 Cost."⁴.

In altri termini, appare del tutto improprio e fuorviante utilizzare il dettato comunitario (formulato, peraltro, tenendo conto che ogni Stato membro ha un suo sistema giuridico) per una costruzione giuridica nazionale del tutto diversa; così come appare altrettanto fuorviante ed improprio rifarsi alla definizione del delitto di traffico illecito di rifiuti, dove l'avverbio "abusivamente" è certamente necessario se non si vuole vietare qualsiasi attività di gestione di rifiuti.

Infatti, l’uso di avverbi come “abusivamente” o “illecitamente” ha un senso – ed anzi è necessario- se, come per il delitto di traffico illecito (ma anche in tema di edilizia, di esercizio di professione ecc.), si tratta di un fatto che può non essere illecito o abusivo.

E' anche una questione di buon senso non difficile da capire. Si è giustamente evidenziato, in dottrina, che "la gestione dei rifiuti può esistere in forma legittima ed autorizzata (e, dunque, non abusiva) ed in forma illegittima e non autorizzata (e dunque abusiva). Dunque, in questa ipotesi operare "abusivamente" un'attività di gestione di rifiuti può essere un concetto pertinente e comprensibile (perchè l'attività in questione può essere esercitata in modo legale o in modo illegale). Il "disastro ambientale" invece non ha una sua ipotesi legale.... Il disastro è disastro e basta..."⁵

E, per quanto ci risulta, nel nostro ordinamento (ma anche in quello comunitario) non c’è alcuna norma che consenta il disastro ambientale non abusivo.

Infine, ma non vale la pena di soffermarcisi perché, come si vedrà, irrilevante, una cosa è “illecitamente” ed altra cosa è “abusivamente”, anche se la dottrina in esame equipara i due avverbi. Infatti, se l'italiano ha un senso, l’abusivo fa riferimento, comunque, ad un particolare tipo di illecito (in particolare, con riferimento alla sfera delle autorizzazioni⁶), mentre l’illecito ha un ambito più ampio e non comprende solo l’abusivo ma qualsiasi illiceità.⁷ E, quindi, in ogni caso, se veramente si voleva ampliare la sfera della punibilità (rispetto al testo della Camera) e se si voleva rispettare la terminologia comunitaria, si sarebbe dovuto inserire “illecitamente” e non “abusivamente”; anche se, per fortuna, in via di interpretazione, un allargamento verso "illecitamente" è possibile.⁸

Il nocciolo della questione

Ciò premesso, anche ammettendo che "abusivamente" equivale a "illecitamente", è ora di andare alla sostanza. Il problema è, evidentemente, l’inserimento dell’avverbio “abusivamente” nel delitto di disastro ambientale che la dottrina in esame ritiene opportuno in quanto ”mira condivisibilmente a delimitare l’ambito del rischio consentito”; infatti, poiché ogni attività industriale inquina, è corretto limitare il rischio alla “violazione delle norme di legge o delle prescrizioni contenute nei titoli abilitativi" e alle "condotte che fuoriescono dall'ambito del rischio consentito, perimetrato dal rispetto delle norme di legge e delle pertinenti prescrizioni amministrative".

Adesso tutto è chiaro.

Di certo, un autorevole studioso di diritto penale conosce perfettamente i principi base del diritto penale su elemento soggettivo, nesso di causalità, responsabilità oggettiva, cause di giustificazione ecc. Qualsiasi studente di giurisprudenza sa benissimo, infatti, che, se qualcuno, in buona fede, si è sempre attenuto alle leggi ed ha agito con diligenza e prudenza non rischia niente. Manca, infatti, l'elemento soggettivo, dolo o colpa (imprudenza, negligenza, imperizia o inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o discipline), necessario per l'integrazione del delitto. E, di certo, quindi, ai fini del giudizio, già rileva (anzi è prioritaria), in base alle regole generali del diritto penale, la esistenza di eventuali violazione delle norme di legge o delle prescrizioni contenute nei titoli abilitativi. Tanto più che la giurisprudenza della Corte Costituzionale, sin dalla famosa sentenza n. 364 del 1988, ha evidenziato la <<illegittimità costituzionale della punizione di fatti che non risultino essere espressione di consapevole, rimproverabile contrasto con i (o indifferenza ai) valori della convivenza, espressi dalle norme penali>> in quanto <<sottoporre il soggetto agente alla sanzione più grave senza alcuna prova della sua consapevole ribellione od indifferenza all'ordinamento tutto, equivale a scardinare fondamentali garanzie che lo Stato democratico offre al cittadino... >>.

Per cui, se non vi è alcuna violazione di legge o di prescrizioni contenute in titoli abilitativi, se nessun rimprovero, neppure di negligenza, imperizia e imprudenza, può essere mosso all'agente ed il fatto avviene per cause non prevedibili e non prevenibili, nessuna responsabilità penale è, comunque, ipotizzabile.

Senza alcun bisogno di inserire "abusivamente".

Se lo si è inserito, allora, è perchè si è voluto, appunto, andare oltre e introdurre un trattamento differenziato e più benevolo per i delitti ambientali dove si vuole che l'esame sulla colpevolezza sia limitato al "rispetto delle norme di legge e delle pertinenti prescrizioni amministrative"; anche se le norme di legge sono piene di vuoti e di smagliature e le prescrizioni amministrative sono carenti o compiacenti. Niente altro: nè imprudenza, nè imperizia nè negligenza. Se, ad esempio, un industriale provoca un disastro ambientale a causa di una particolare situazione locale o per l'impiego di una sostanza non oggetto di prescrizioni e limiti normativi o a causa di una carenza del suo impianto non oggetto di prescrizioni (e l'elenco, tratto dalla realtà, potrebbe continuare), il disastro ambientale non sarebbe cagionato abusivamente e l'industriale non sarebbe punibile, neanche se avrebbe potuto accorgersene (e magari se n'è accorto) con la normale diligenza.

E, se qualcuno sostiene il contrario, allora deve spiegare a che cosa serve quell' "abusivamente”, rispetto alle “normali” regole del diritto penale

E' proprio questo il nocciolo del problema. Nel nostro codice penale tutti i delitti che investono beni primari, anche se vengono commessi nell'ambito di attività di impresa (omicidio, crollo, disastro innominato, avvelenamento di acque, incendio ecc.) sono puniti in base alle regole generali del diritto penale e necessitano della prova almeno della colpa che, ovviamente, prenderà in considerazione anche tutte le normative speciali applicabili.

Il delitto di disastro ambientale, invece, è stato munito di una clausola di antigiuridicità speciale proprio allo scopo di limitarne l'ambito di applicazione. E così il beneficio del "rischio consentito" opera per il disastro ambientale e non opera per il disastro "normale" che, pure, viene ritenuto in vita ed applicabile; con evidente disparità di trattamento tra i due disastri in quanto i disastri non ambientali continueranno, fortunatamente, ad essere puniti anche se cagionati non abusivamente; peraltro, con difficoltà di applicazione facilmente prevedibili specie con riferimento al principio di specialità e, per il pregresso, al principio della retroattività della legge più favorevole.

Senza contare la contraddizione di una clausola di illiceità speciale riferita ad un delitto colposo. Tanto più che, come rilevato dalla migliore dottrina, l'art. 452-quinquies, "con criticabile scelta non prevede, così come gli omologhi artt. 589 e 590 c.p., che sia punito <<chiunque cagiona per colpa>> un inquinamento o un disastro ambientale, ma stabilisce che le pene sono diminuite... <<se taluno dei fatti>> di cui agli artt. 452-bis e quater <<è commesso per colpa>>. I fatti devono essere commessi per colpa, non gli eventi cagionati per colpa. E visto che per il penalista l'espressione <<fatto>> comprende il <<complesso degli elementi che delineano il volto del reato>>, anche la violazione di disposizioni ... la cui inosservanza costituisce di per sè illecito amministrativo o penale (oggi sintetizzata in <<abusivamente>>) dovrà essere colposa ..." ⁹

La stessa dottrina, peraltro, che, ben prima di questo pasticcio legislativo, aveva evidenziato che "la condotta di dolosa messa in pericolo concreto o di danno della risorsa, va sanzionata indipendentemente dal fatto che l'immissione che dette conseguenze ha provocato integri di per se stessa un altro illecito, di qualsiasi natura (penale, amministrativa statale o regionale)"¹⁰.

Conclusione

Ci sembra che, a questo punto, al di là dei formalismi, la disputa su "abusivamente" sia sufficientemente chiara nei suoi termini sostanziali.

L'inserimento dell'avverbio vuole limitare, rispetto ai delitti ambientali ed in particolare rispetto al disastro ambientale, l'ambito "normale" di responsabilità penale delle imprese introducendo, con una clausola di illiceità speciale, il criterio del "rischio consentito".

In tal modo si è introdotta una gravissima eccezione rispetto a tutti gli altri delitti che attengono a beni primari oggetto della massima tutela a livello costituzionale, quali la vita e la salute pubblica.

E non è certo un caso se un ufficio autorevole e di certo non "estremista" quale l'ufficio del Massimario della Corte di Cassazione, nella sua relazione sulla nuova legge, ha ritenuto - e va detto a suo onore- di "sbilanciarsi" asserendo senza mezzi termini che, a proposito di "abusivamente", "è lecito dubitare della concreta necessità dell'inserimento della clausola", ritenendo sufficiente "l'applicazione delle consuete coordinate che presidiano la responsabilità penale per fatto doloso o quanto meno colposo"¹¹.

Questa è anche la nostra opinione e, ne sono certo, di tutti i magistrati che dovranno maneggiare i nuovi delitti; non in qualche aula universitaria ma sul territorio, in nome del popolo inquinato.