Consiglio di Stato Sez. VI n. 10106 del 16 dicembre 2024
Beni culturali.Trasferimento ed esercizio della prelazione legale
L’esercizio della prelazione legale di cui all’art. 61 del d.lgs. n. 42/2004 ed il rimedio della nullità pertengono a piani diversi e, almeno nello specifico caso in esame, non interdipendenti tra loro. Ciò emerge dalla clausola di riserva posta dal comma 2 dell’art. 164 del d.lgs. n. 42 del 2004 che, dopo aver previsto al comma precedente la comminatoria di nullità di che trattasi, fa espressamente “salva la facoltà del Ministero di esercitare la prelazione ai sensi dell’articolo 61, comma 2”. E, infatti, se, in caso di alienazione non autorizzata, il concreto esercizio della prelazione legale di cui all’art. 61 del d.lgs. n. 42/2004 presuppone logicamente che sia stata fatta valere la nullità dell’atto di trasferimento, esso resta comunque legato ad una valutazione discrezionale dell’amministrazione e, in questi termini, non ne costituisce una conseguenza necessaria
Pubblicato il 16/12/2024
N. 10106/2024REG.PROV.COLL.
N. 03003/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3003 del 2024, proposto da
Norbalabor S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Ingroia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 1131/2023, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il Cons. Giovanni Gallone e udito per la parte appellante l’avv. Graziella D'Agostino in sostituzione dell'avv. Antonio Ingroia;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Norbalabor S.r.l. (successivamente anche solo per brevità “Norbalabor”), a seguito a successivi atti di trasformazione societaria, è divenuta proprietaria dell’immobile denominato “Cantina sociale popolare”, ubicato in Conversano, alla via Golgota, n. 18, composto da uno stabilimento vinicolo in disuso avente una superficie lorda complessiva di circa 1.421,00 mq, un vascone seminterrato per lo scarico e la pigiatura delle uve provvisto di solaio di protezione di circa 209 mq e di un cortile pertinenziale di circa 1.279 mq, immobile censito in catasto al foglio 41, particella 2032, graffata con la particella 4225.
Detto immobile è stato dichiarato di interesse particolarmente importante con d.m. 17 febbraio 1996, ai sensi della legge 1 giugno 1939, n. 1089, e sottoposto a tutte le disposizioni di tutela contenute nella legge stessa.
1.1 Ad esito di procedura esecutiva intrapresa dalla Banca di credito cooperativo di Conversano soc. coop. a r.l. nei riguardi della Norbalabor, la piena proprietà del predetto immobile vincolato è stata trasferita - con decreto di trasferimento (integrativo) di immobili del 5 dicembre 2016, emanato dal Giudice dell’esecuzione presso il Tribunale di Bari – alla Tenuta Longo società agricola a r.l. (di seguito anche solo per brevità “Tenuta Longo”).
Il prefato decreto di trasferimento ha dato atto che “l’immobile è gravato da trascrizione ai nn. RG 21559 – RP 16266 del 17/02/1996 del decreto ministeriale del 17.02.1996 a favore di Ministero dei Beni Culturali e Ambientali di Roma e contro la Cantina Sociale Popolare di Conversano s.c.a.r.l. avente ad oggetto la costituzione di vincoli legali gravanti sull’opificio contraddistinto in catasto al Foglio 41 particella 2032, sottoposto a tutela monumentale. In forza di tali vincoli e secondo quanto previsto dagli articoli 60 e 61 del Decreto Legislativo n. 42/2004, il Ministero ha facoltà di acquistare in via di prelazione il bene oggetto di tutela ed ai sensi dell’art. 59, comma 2 lett. b) del predetto decreto legislativo esiste l’obbligo per l’acquirente della vendita forzata di denunciare l’acquisto al competente Ministero”, ed ancora, che “l’efficacia del presente decreto è sospensivamente condizionata al mancato esercizio, nei termini previsti dall’art. 61 del D.lgs. n. 42/2004, del diritto di prelazione da parte del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, nonché degli enti indicati al primo comma dell’articolo 60 del D.lgs. n. 42 del 2004”.
Lo stesso è stato poi annotato in data 28 dicembre 2016 nel Registro generale al n. 53774 con la prescrizione “cancellazione condizione sospensiva per avveramento”. Esso reca anche l’ingiunzione alla parte esecutata, Norbalabor S.r.l. di rilasciare lo stesso immobile nella piena e libera disponibilità dell’acquirente Tenuta Longo soc. agricola a.r.l..
1.2 Con d.m. del 26 giugno 2017, il Ministero ha sottoposto a vincolo anche i beni mobili presenti all’interno della Cantina sociale; il decreto è stato notificato tanto alla Norbalabor, ritenuta ancora la proprietaria dell’immobile quanto, per conoscenza, a Tenuta Longo quale detentrice dell’immobile e dei beni mobili.
Il d.m. sopra citato è stato impugnato dalla società Tenuta Longo con ricorso dinanzi al T.A.R. per la Puglia – sede di Bari, recante il n.r.g. 1127/2017. Il relativo giudizio si è, poi, concluso con la sentenza n. 1505 del 15 ottobre 2021 con cui il T.A.R. per la Puglia – sede di Bari ha, in parte, respinto e, in parte, dichiarato improcedibile il ricorso. Avverso tale sentenza Tenuta Longo ha proposto appello dinanzi a questo Consiglio (attualmente pendente).
1.3 Con nota dell’11 agosto 2016, la Soprintendenza per le province di Bari, Barletta-Andria-Trani e Foggia, nel comunicare di avere ricevuto il decreto di trasferimento immobili, ha rappresentato al Giudice dell’esecuzione, nonché alla Tenuta Longo e alla Norbalabor s.r.l. che “il bene in oggetto […] rientra tra quelli per cui è necessaria l’autorizzazione preventiva all’alienazione per i beni appartenenti a persone giuridiche private senza scopo di lucro; agli atti di quest’ufficio, la Norbalabor s.r.l. non risulta essere proprietaria attuale del bene di cui trattasi, non essendo terminata la procedura di pignoramento avviata contro la società Cantina Sociale Popolare che correttamente conclusa, porterà al reale trasferimento di proprietà alla Società sopra citata. Alla luce di quanto sopra esposto, si invitano i destinatari della presente a regolarizzare la propria posizione legale e far pervenire a questa Soprintendenza richiesta formale di autorizzazione all’alienazione in sanatoria per poter procedere all’emanazione di un ulteriore provvedimento autorizzativo”.
Con successiva n. prot. MIBACT|MIBACT_SABAP-BA|22/12/2020|0010201-P del 7 marzo 2018 la Soprintendenza preso atto delle sentenze emesse dalla Corte di Appello di Bari n. 525 e 526 del 2009 (aventi ad oggetto l’annullamento del precetto emesso nei confronti di Norbalabor) ha dichiarato “perpetuata la nullità sull’intera procedura successivamente attivata dalla Banca di Credito Cooperativo di Conversano”.
1.4 Con nota del 22 gennaio 2020, la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per la Città metropolitana di Bari ha invitato la Tenuta Longo, quale detentore del bene, a voler adottare con urgenza ogni provvedimento utile a porre rimedio alle precarie condizioni conservative dell’immobile, nonché allo stato di completa incuria in cui versa, in ottemperanza agli obblighi conservativi previsti dall’art. 30 del d.lgs. n. 42/2004.
Con successiva nota del 28 febbraio 2020, la stessa Soprintendenza ha preso atto del programma di interventi di messa in sicurezza e recupero dell’immobile, così come definito dalla Tenuta Longo, e ha comunicato alla medesima di restare in attesa di ricevere il progetto entro il termine di 90 giorni, data la necessità di approfondimenti tecnici nonché della elaborazione di specifiche proposte da autorizzare ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. n. 42/2004.
1.5 La Norbalabor s.r.l. ha proposto opposizione agli atti emessi dalla Soprintendenza in data 22 gennaio 2020 e 28 febbraio 2020 e ne ha chiesto la revoca in quanto ritenuti assunti in violazione dell’art. 61 del d.lgs. n. 42/2004.
Con atto di citazione la società deducente ha altresì proposto ricorso in opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 del codice di procedura civile, in particolare avverso il decreto di trasferimento dell’immobile tutelato alla società Tenuta Longo, che è stata rigettata con sentenza n. 4376/2019.
La stessa deducente ha poi chiesto e ottenuto un decreto ingiuntivo con il quale è stata intimata alla Tenuta Longo la consegna delle chiavi della cantina sociale e dei beni mobili presenti all’interno, rimasto ineseguito.
1.6 Con provvedimento n. prot. MIBACT|MIBACT_SABAP-BA|17/02/2021|0001417-A emesso in data 16 febbraio 2021 e notificato in data 24 febbraio 2021 la Direzione generale Archeologica Belle Arti e Paesaggio del Ministero della Cultura ha rinunciato a far valere la nullità relativa degli atti di trasferimento del compendio immobiliare di che trattasi del 2001 e del 2004 (e, segnatamente, dell’atto di trasferimento in seguito a trasformazione societaria della “Cantina Sociale Popolare di Conversano Soc. Coop. a r.l. in Cooperativa Sociale Popolare Conversano – Piccola Società Coop. a r.l., rep. n. 84338/2001 a rogito del notaio dott. Luigi D’Agosto e dell’atto di trasferimento in seguito di trasformazione societaria della Cooperativa Sociale Popolare Conversano – Piccola Società Coop. a r.l. in Norbalabor S.r.l., rep. n. 68503/2004, a rogito del dott. Arturo Della Monica).
2. Con ricorso notificato l’8 ottobre 2021 e depositato il 20 ottobre 2021 Norbalabor ha riassunto ex art. 48 c.p.a. dinanzi al T.A.R. per la Puglia – sede di Bari, a seguito di opposizione sollevata ex art. 10 del D.P.R. n. 1199 del 1971 della controinteressata Tenuta Longo, il ricorso straordinario al Capo dello Stato proposto il 23 giugno 2021 avverso il suddetto decreto del 16 febbraio 2021, notificato in data 24 febbraio 2021, della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Ministero della Cultura di rinuncia all’azione di nullità.
2.1 A sostegno del ricorso in riassunzione ha dedotto i motivi così rubricati:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 57 del D.lgs. n. 490/1999 - per eccesso e sviamento di potere;
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 55, art. 56 ed art. 164 del D.lgs. n. 42/2004 - per eccesso e sviamento di potere;
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 59 dell’art. 60 e dell’art. 61 del D.lgs. n. 42/2004 - per eccesso e sviamento di potere;
4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 61 del D.lgs. n. 42/2004 - per eccesso e sviamento di potere.
3. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha respinto il ricorso.
4. Con ricorso notificato il 13 marzo 2024 e depositato l’11 aprile 2024 Norbalabor ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone, previa concessione di idonea tutela cautelare ex art. 98 c.p.a., la riforma.
4.1 Ha affidato al gravame i motivi così rubricati:
1) error in judicando: violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 164, 61, 59 e 55 del d.lgs. 42/2004 (codice dei beni culturale e del paesaggio) dell’art. 57 del d.lgs. n. 490/1999;
2) error in judicando: violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 55, 56 e 164 del d.lgs. 42/2004 (codice dei beni culturale e del paesaggio);
3) error in judicando: violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 59, 60, 61 e 173 co. 1 lett. a del d.lgs. 42/2004 (codice dei beni culturale e del paesaggio);
4) error in judicando: errore su un punto decisivo della controversia di cui all’art. 61 del d.lgs. n. 42/2004 sotto ulteriore profilo.
5. Il 17 aprile 2024 si è costituito in giudizio il Ministero della cultura.
6. Ad esito dell’udienza in camera di consiglio del 9 maggio 2024 con ordinanza cautelare n. 1723 del 10 maggio 2024, questa Sezione ha preso atto della rinuncia di parte appellante alla proposta domanda cautelare.
7. All’udienza pubblica del 5 dicembre 2024 la causa è stata introitata per la decisione.
DIRITTO
1. In disparte da ogni considerazione in ordine alla sussistenza della giurisdizione di questo giudice a conoscere la controversia che occupa (profilo invero superato per la formazione sul punto di un giudicato implicito ex art. 9 c.p.a.) ed in ordine all’ammissibilità del gravame (il quale non risulta invero essere stato notificato ex art. 95 c.p.a. a Tenuta Longo Società Agricola, pure parte del giudizio di prime cure), l’appello è infondato nel merito.
2. Con il primo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui la stessa ha respinto il primo motivo di ricorso a mezzo del quale era stata denunciata l’illegittimità dell’atto di rinuncia gravato in prime cure in quanto avrebbe dato luogo ad una inammissibile sanatoria ex post del trasferimento forzoso a favore della Tenuta Longo soc. agricola a r.l. in violazione dell’art. 57 del d.lgs. n. 42 del 2004.
Si deduce, poi, che detto atto di rinuncia del 16 febbraio 2021 non recherebbe alcuna motivazione in ordine alle esigenze di tutela del patrimonio culturale pubblico, limitandosi ad asserire un’intervenuta perdita di interesse all’acquisizione del bene.
2.1 Con il secondo motivo di appello si censura la sentenza appellata nella parte in cui, nel respingere il secondo motivo di ricorso, si è limitata ad affermare che il particolare statuto della nullità degli atti di trasferimento di un bene vincolato non risulta violato nel caso in cui l’autorità amministrativa abdichi all’esercizio della relativa azione.
Si aggiunge che l’ammissibilità di una sanatoria ex post del trasferimento forzoso sarebbe comunque impedita in conseguenza della prescrizione del pignoramento essendo decorsi oltre venti anni dal suo compimento.
2.2 Con il terzo motivo di appello si censura la sentenza appellata nella parte in cui ha respinto il terzo motivo di ricorso a mezzo del quale è stata denunciata l’illegittimità dell’atto di rinuncia gravato in prime cure in quanto l’amministrazione avrebbe ignorato le vicende di carattere squisitamente civilistico relative all’immobile tutelato a fini culturali.
In particolare, il giudice di prime cure avrebbe errato nell’affermare che “la rinuncia alla azione di nullità da parte della Amministrazione resistente è immune dalle censure sviluppate dalla ricorrente si tratta, come già illustrato, di un atto riservato alla competenza esclusiva della Direzione Generale del Ministero dei beni culturali, i cui effetti si risolvono nella opponibilità del trasferimento intervenuto in favore della Tenuta Longo anche nei riguardi del terzo”.
In proposito, si deduce che la sentenza non affronterebbe la questione della non equiparabilità della rinunzia alla nullità ad una autorizzazione in sanatoria.
Infine, parte appellante deduce che la motivazione dell’atto di rinuncia gravato in prime cure avrebbe mancato di prendere in considerazione il disposto dell’art. 173 comma 1 lett. a) del d.lgs. n. 42/2004 (ad avviso del quale “È punito con la reclusione fino ad un anno e la multa da euro 1.549,50 a euro 77,469: a) chiunque, senza la prescritta autorizzazione, aliena i beni culturali indicati negli articoli 55 e 56”).
2.3 Con il quarto ed ultimo motivo si censura la sentenza appellata nella parte in cui ha respinto il quarto motivo del ricorso di primo grado a mezzo del quale è stata denunciata l’illegittimità dell’atto di rinuncia gravato in prime cure per violazione e falsa applicazione dell’art. 61 del decreto legislativo n. 42 del 2004, oltre che dell’eccesso di potere per sviamento deducendo che con il decreto ingiuntivo che ha intimato alla Tenuta Longo il rilascio delle chiavi dell’immobile vincolato si sarebbero materializzati gli effetti della precedente eccezione di nullità formulata dalla stessa Autorità amministrativa e che non potrebbe essere oggi rimessa in discussione.
Detta statuizione sarebbe errata in quanto si fonderebbe sulla equiparazione della rinuncia alla nullità alla sanatoria del trasferimento forzoso che finirebbe con il consolidare degli effetti amministrativi in contrasto con la disciplina in materia di prelazione legale di cui all’art. 61 del D.lgs. n. 42/2004.
3. I suddetti motivi, che possono essere esaminati congiuntamente stante l’intima connessione che li avvince, non colgono nel segno.
Come correttamente evidenziato dal primo giudice, la giurisprudenza di Cassazione (sentenza n. 30984 del 2019) qualifica la nullità comminata dall’art. 164, comma 1, d.lgs. n. 42 del 2004 in caso di alienazioni poste in essere senza l’osservanza delle condizioni e modalità stabilite dalle disposizioni del Titolo I della Parte seconda del medesimo Codice, come una nullità a carattere relativo e di “protezione” posta unidirezionalmente a presidio dell’interesse di rango costituzionale della tutela del patrimonio storico-artistico della Nazione ex art. 9 Cost..
Ne discende che la stessa resta, a differenza di quanto accade nel regime generale codicistico delle nullità ex artt. 1418 e ss. c.c., nella esclusiva disponibilità giuridica della parte pubblica la quale, essendo l’unica legittimata a far valere l’invalidità dell’atto, ben può, come accaduto nella vicenda che occupa, rinunciare alla relativa azione anche superando quanto in precedenza opposto in via di eccezione nel corso della procedura esecutiva.
Trattasi, peraltro, all’evidenza, di fenomeno giuridicamente diverso da una sanatoria ex post del trasferimento forzoso atteso che la rinuncia opera in relazione al profilo della deducibilità in via di azione ovvero di eccezione della patologia.
3.1 L’atto abdicativo espresso dall’amministrazione riposa, peraltro, nel caso di specie, su una motivazione adeguata che fa leva, nell’escludere che permanga un qualche interesse del Ministero a far valere l’invalidità degli atti del 2001 e del 2004, “sul tempo trascorso dal primo e dal secondo atto di trasferimento”.
Detta ragione appare sufficiente a sorreggere la rinuncia apparendo irrilevante il profilo, del tutto diverso, della eventuale rilevanza penale della condotta prevista e punita dall’allora art. 173 comma 1 lett. a) del d.lgs. n. 42 del 2004 (ora abrogato per effetto dell'art. 5, comma 2, legge n. 22 del 2022) per le violazioni in materia di alienazione, il quale non è certamente destinato a rifluire direttamente sulla validità dei negozi giuridici con i quali tali fatti sarebbero stati perpetrati.
3.2 Sotto altro profilo non si può obliterare che l’esercizio della prelazione legale di cui all’art. 61 del d.lgs. n. 42/2004 ed il rimedio della nullità pertengono a piani diversi e, almeno nello specifico caso in esame, non interdipendenti tra loro. Ciò merge dalla clausola di riserva posta dal comma 2 dell’art. 164 del d.lgs. n. 42 del 2004 che, dopo aver previsto al comma precedente la comminatoria di nullità di che trattasi, fa espressamente “salva la facoltà del Ministero di esercitare la prelazione ai sensi dell’articolo 61, comma 2”.
E, infatti, se, in caso di alienazione non autorizzata, il concreto esercizio della prelazione legale di cui all’art. 61 del d.lgs. n. 42/2004 presuppone logicamente che sia stata fatta valere la nullità dell’atto di trasferimento, esso resta comunque legato ad una valutazione discrezionale dell’amministrazione e, in questi termini, non ne costituisce una conseguenza necessaria (così sin da Cons. Stato, sez. VI, 2 novembre 2007, n.5665).
3.3 Quanto, infine, alle possibili interferenze con la procedura esecutiva instaurata carico di Norbalabor preme osservare:
- in limine, che oggetto del giudizio che occupa è la sola legittimità del provvedimento di rinuncia a far valere la nullità degli atti di trasferimento e non anche, neppure incidenter tantum ex art. 8 c.p.a., gli effetti che ciò può importare sul piano esecutivo;
- in ogni caso, il pignoramento del bene in sede esecutiva (e l’indisponibilità relativa dello stesso che ne discende), operando solo nell’ottica di impedire la dispersione della garanzia generica costituita dal patrimonio del debitore, non è destinato ad incidere sul regime speciale della nullità di protezione di che trattasi (che invece mira alla tutela dell’interesse pubblico alla conservazione del patrimonio storico-artistico).
4. Per le ragioni sopra esposte l’appello è infondato e va respinto.
5. Sussistono, anche in ragione della novità delle questioni affrontate, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente
Giordano Lamberti, Consigliere
Stefano Toschei, Consigliere
Davide Ponte, Consigliere
Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore
