Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1673, del 26 marzo 2013
Beni Ambientali.Necessità nulla-osta Ente parco su singolo intervento

La pianificazione compiuta, ai sensi dell’art. dell’art. 12 l. 6 dicembre 1991, n. 394 da un Piano per il Parco non assorbe né esaurisce ogni giudizio sul singolo, puntuale intervento, e che questo giudizio va riservato al nulla osta dell’art. 13. Analogamente a quanto avviene in materia paesaggistica, invero, un tale piano non può mai derogare, per categorie di opere, alla necessità dell’autorizzazione (nulla osta); il piano può semmai individuare, in negativo, gli interventi che, per inconciliabilità con il contesto, si pongono in posizione di incompatibilità assoluta con i valori salvaguardati e per questi il giudizio di compatibilità viene effettuato, e in senso negativo, una volta per tutte, sì che poi non può esservi più nemmeno luogo al nulla osta. Invece, per le restanti zone, come per le restanti opere, dove la compatibilità continua a dover essere valutata in concreto, rimane necessario il giudizio rispetto alla conservazione dei valori espressi da quelle località, da compiersi con il singolo nulla osta. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 01673/2013REG.PROV.COLL.

N. 06351/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6351 del 2011, proposto da:
Ente Parco Nazionale della Maiella, in persona del Direttore generale pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gregorio Iannotta e Federica Iannotta, con domicilio eletto presso il primo in Roma, viale Bruno Buozzi 82;

contro

Blockhaus s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Cesidio D'Aloisio, con domicilio eletto presso Mario Arpino in Roma, via Santa Maria Mediatrice, 1;

nei confronti di

Comune di Roccamorice, non costituito nella presente fase di giudizio ;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. ABRUZZO - SEZ. STACCATA DI PESCARA: SEZIONE I n. 302/2011, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della società Blockhaus s.r.l.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2013 il Cons. Claudio Boccia e uditi per la parte l’avvocato Arpino per delega dell’avvocato D'Aloisio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il Comune di Roccamorice, con deliberazione del Consiglio comunale n.1 del 16 febbraio 2004, rilasciò alla Blockhaus s.r.l. una concessione per la realizzazione di un impianto di seggiovia biposto denominato “Stazzo di Roccamorice - Colle Remacinelli”.

Con determina dirigenziale n. 8375/DEA del 13 ottobre 2006 la Regione Abruzzo approvò il progetto preliminare di massima, peraltro subordinando l’approvazione del progetto definitivo all’acquisizione del parere favorevole dell’Ente Parco Nazionale della Majella.

Il Direttore generale dell’ente, con atto n. 2531 del 29 marzo 2007, esprimeva parere contrario al progetto, perché contrario alle previsioni del Piano del Parco approvato dal Consiglio direttivo dell’ente con delibera n° 26/99 del 17 maggio 1999 e adottato, ai sensi dell’art. 12, comma 3, l. 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), dal Consiglio regionale con delibera n° 164/6 del 13 gennaio 2005 e definitivamente approvato dal Consiglio regionale con delibera n. 122/2 del 30 dicembre 2008, nonché pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale Italiana n. 164 - Serie Generale - supplemento ordinario n. 119 del 17 luglio 2009, e alle Direttive comunitarie nn. 79/409 e 92/43 e non conforme alle intese raggiunte in merito al Piano Speciale Territoriale (P.S.T.) tra il Parco stesso e la Regione Abruzzo in date 2 giugno 1997, 30 luglio 2004 e 21 dicembre 2004.

Contro tale provvedimento la Blockhaus s.r.l ricorreva al Tribunale amministrativo per l’Abruzzo, che con la sentenza n. 2 del 2008 accoglieva il ricorso (n. 224 del 2007).

L’Ente Parco Nazionale della Majella impugnava con l’appello n. 1998 del 2008 detta sentenza: questa veniva così annullata dal Consiglio di Stato con decisione n. 264 del 2009.

La Blockhaus s.r.l. impugnava allora con ricorso per revocazione tale ultima sentenza: ma questo ricorso veniva respinto dal Consiglio di Stato con decisione n. 7040 del 2009.

2. In data 17 luglio 2009 veniva definitivamente approvato il Piano del Parco Nazionale della Majella.

La Blockhaus s.r.l., in relazione a quanto ivi previsto, chiedeva allora all’Ente Parco di riesaminare il progetto su cui l’ente aveva espresso parere negativo con il citato provvedimento n. 2531 del 2007, sull’assunto che con l’entrata in vigore del Piano non residuava all’Ente Parco un potere discrezionale in ordine all’assentibilità dell’intervento.

Con nota del 14 settembre 2010, n. 9801 l’Ente Parco confermava però il diniego, non rinvenendo i presupposti per un riesame del provvedimento n. 2531 del 20 marzo 2007, in quanto l’assunto della Blockhaus s.r.l. era erroneo, come già confermato dalle decisioni del Consiglio di Stato n. 264 del 2009 e n. 7040 del 2009.

2.1. Avverso detto atto la Blockhaus s.r.l. proponeva ricorso (n. 486 del 2010) al Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, che con sentenza n. 302 del 2011 lo accoglieva perché l’intervenuta approvazione in via definitiva del Piano del Parco avrebbe dovuto comportare, da parte dell’ente, in relazione al dato normativo sopravvenuto, una diversa e più approfondita valutazione dell’intervento proposto dalla società ricorrente.

Il giudice riteneva inoltre, che essendo l’indicazione previsionale specifica, l’autonomia dell’ente era rigorosamente limitata: anche perché l’Ente Parco, nel non concedere il richiesto nulla osta, andava contro le previsioni di compatibilità del Piano, alle quali invece doveva attenersi, posto il loro carattere vincolante.

Il giudice territoriale infine rilevava che semmai, per dar seguito a ripensamenti, l’ente avrebbe dovuto procedere con modifiche alle indicazioni del Piano; e poi che il cosiddetto “arroccamento” costituiva una caratteristica propria di ogni seggiovia e rappresentava un a priori che non poteva non essere già stato considerato (dal Piano del Parco).

3. Avverso quest’ultima sentenza l’Ente Parco ha presentato appello (ricorso n. 6351 del 2011), rilevando che la medesima è erronea ed illegittima per i seguenti motivi:

- le previsioni di Piano del Parco erano già state valorizzate in occasione dell’originario diniego del 29 marzo 2007 n. 2531 e già ritenute idonee a motivare, seppur in parte, quello stesso provvedimento: per cui “non potevano e non possono avere nuova e diversa rilevanza ai fini del richiesto riesame”;

- il precedente giudicato (la decisione del Consiglio di Stato n. 264 del 2009), che riteneva legittimo il diniego del 2007, ha precluso al successivo giudice di dare una nuova e diversa rilevanza alle previsioni del Piano del Parco;

- le valutazioni paesaggistiche contenute nel Piano Speciale Territoriale (P.S.T.) non esauriscono gli aspetti di tutela ambientale autonomamente demandati all’Ente Parco: ne consegue che l’approvazione di questo P.S.T. nell’ambito dell’approvazione definitiva del Piano del Parco non causa il venir meno la legittimità del diniego del 2007;

- non sussiste un obbligo di riesame da parte dell’Ente Parco, perché è stata accertata in via definitiva la legittimità dell’atto e non sono intervenuti “fatti nuovi e diversi”, tali da giustificare il riesame del progetto dell’appellata società: ciò perché il Piano del Parco, approvato dal Consiglio Direttivo dell’Ente Parco con delibera del 17 maggio 1999 e adottato dalla Regione Abruzzo con deliberazione Consiliare n.164/6 del 13 gennaio 2005, è quello definitivamente approvato dal Consiglio Regionale della Regione Abruzzo il 30 dicembre 2008, con atto pubblicato nella G.U. n. 119 del luglio 2009.

Conclusivamente, l’Ente Parco riteneva che la Blockhaus s.r.l. aveva domandato un’inammissibile riesame dell’azione amministrativa; e che il giudice territoriale aveva compiuto una non condivisibile indagine giudiziale, imponendo una nuova valutazione, invero definitivamente preclusa dal giudicato di cui alla precitata sentenza del Consiglio di Stato n. 264 del 2009.

Inoltre, da uno punto di vista pratico, per l’Ente Parco la società appellata non avrebbe potuto trarre alcuna utilità dalla conferma del giudizio di primo grado. Infatti - come comunicato con nota del 14 luglio 2008 dal direttore del Servizio foreste, demanio civico ed armentizio della Direzione agricoltura, foreste e sviluppo rurale della Regione Abruzzo - non sarebbe stato comunque possibile effettuare alcun intervento nelle zone interessate, in quanto sono gravate da usi civici.

4. Con memoria difensiva depositata il 5 ottobre 2011, la Blockaus s,r.l., riepilogati gli accadimenti verificatisi precedentemente alla sentenza impugnata, ha eccepito che l’appello dell’ente Parco è infondato per i seguenti motivi:

- l’Ente Parco non poteva negare il nulla osta domandato con la nuova istanza 29 luglio 2010: tutte le ragioni che l’Ente Parco aveva posto a base del diniego del 29 marzo 2007, ritenute legittime dalla decisione del Consiglio di Stato 20 gennaio 2009, n. 264, erano venute meno con la definitiva approvazione e la pubblicazione del Piano per il Parco sulla G.U. n. 119 del 17 luglio 2009 (entrambe avvenute in data successiva alla predetta sentenza), “in quanto non più attuali e prive di ogni valore” poiché superate dalla nuova e sopravvenuta normativa;

- il potere di valutazione circa ogni progetto. che l’Ente Parco rivendica, non riguarda la previsione d’impianti già ricompresi nel Piano stesso, ma tutt’al più il solo progetto esecutivo delle opere;

- l’eventuale dissenso rispetto a un impianto già previsto andava manifestato nel corso della definizione del Piano, e la sua approvazione - avvenuta sulla base di“ulteriori intese” - preclude qualsiasi successiva valutazione discrezionale. Il diniego di nulla osta da parte dell’Ente, il quale richiama le valutazioni già in precedenza espresse (arroccamento che trasformerebbe gli usi pastorali …), di fatto costituisce una “netta bocciatura della stessa previsione di compatibilità del Piano del Parco, cui (l’ente) deve invece attenersi rappresentando un dato normativo vincolante” e non considera che il cosiddetto arroccamento “è nella tipicità di ogni seggiovia e rappresenta un a priori che non poteva non essere già stato considerato”;

- non è condivisibile l’affermazione per cui sarebbe irrilevante la circostanza che il P.S.T. è stato richiamato nel Piano del Parco, in quanto detterebbe solo dei criteri generali (l’indicazione grafica relativa alla localizzazione degli impianti e dei nodi ha valore indicativo fino alla realizzazione dei progetti definitivi ...): tale previsione normativa si applica a progetti per i quali non si è assunta alcuna iniziativa, contrariamente a quello in questione,la cui indicazione previsionale delle opere è specifica.

- non è condivisibile l’affermazione per cui l’approvazione definitiva del Piano del Parco - avvenuta successivamente alla sentenza n. 264 del 2009 - non ha valore posto che all’epoca del primo diniego il Piano risultava comunque adottato. Questo da una parte smentisce l’assunto che “l’approvazione del Piano non avrebbe comunque avuto nessuna influenza sul residuo potere discrezionale dell’Ente che, come visto, ne è invece rimasto assorbito e perciò precluso” e dall’altra si fonda su un presupposto erroneo: cioè sul fatto che il piano è stato approvato senza modifiche e senza adattamenti.

L’appellata società ha poi aggiunto che l’altro motivo di gravame (relativo al fatto che essa Blockhaus s.r.l. non avrebbe interesse alla conferma della sentenza di primo grado, dato che nella zona interessata la Regione Abruzzo non avrebbe concesso di cambiare la destinazione d’uso delle aree interessate), non è ammissibile perché dedotto per la prima volta in grado di appello ed estraneo al giudizio stesso: giudizio che concerne la logicità o la legittimità del confermato diniego del nulla osta da parte dell’Ente Parco dopo la definitiva approvazione delle norme di Piano che ritengono compatibile con quella determinata area l’intervento.

Il 14 gennaio 2013 la Blockhaus s.r.l. ha depositato una memoria conclusiva dove ha ulteriormente precisato le ragioni per le quali l’appello va rigettato, con integrale conferma della sentenza impugnata.

5. All’udienza del 5 febbraio 2013 la causa è trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente, considera il Collegio, va affrontata la censura di inammissibilità del motivo d’appello relativo alla negata autorizzazione al cambiamento di destinazione d’uso delle zone interessate, presentato come carenza d’interesse alla decisione dell’appello: la doglianza è fondata perché detto motivo è stato sollevato per la prima volta nel presente grado di giudizio, contro l’art.104 Cod. proc. amm. che statuisce il divieto nel giudizio di appello di proporre nuove domande.

7. Ciò posto, va considerato che l’oggetto della presente controversia verte sulla legittimità del reiterato diniego del 14 settembre 2010, opposto dall’Ente Parco Nazionale della Majella all’istanza 29 luglio 2010 di riesame da parte della Blockhaus s.r.l. del diniego 20 marzo 2007, a sua volta espresso dal medesimo ente su un progetto di massima volto alla realizzazione della seggiovia biposto “Stazzo di Roccamorice - Colle Remacinelli”; l’istanza di riesame era stata proposta a seguito della definitiva pubblicazione del Piano del Parco, avvenuta in data 17 luglio 2009.

L’originario diniego del 20 marzo 2007 dell’Ente Parco all’istanza della Blockhaus s.r.l. è stato ritenuto legittimo dalla decisione n. 264 del 2009 di questo Consiglio di Stato, oggetto di un ricorso per revocazione respinto con decisione di questo Consiglio di Stato n. 7040 del 2009.

La sentenza n. 264 del 2009 ha ritenuto che già una parte delle motivazioni dell’Ente Parco era sufficiente a sorreggere la statuizione di diniego del medesimo ente (nota del 27 marzo 2007) e che l’ente ben poteva richiamare anche margini di valutazione di altri specifici interessi pubblici la cui cura gli era demandata, interessi che giustificavano il diniego di nulla osta ai sensi dell’art. 13 l. 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), agli interventi immaginati in detta area.

La sentenza sanciva la legittimità dell’operato dell’ente che, con il diniego, si era richiamato anche a esigenze di tutela ambientale autonomamente ad esso demandate dall’art.12 (Piano per il parco) dalla stessa l. n. 394 del 1991: cioè a esigenze che non rientrano nelle valutazioni strettamente paesaggistiche proprie dei Piani Speciali Territoriali (P.S.T.).

In altri termini, la decisione del Consiglio di Stato aveva statuito che l’ente non poteva esercitare, nel vagliare un permesso su un progetto esecutivo, margini di valutazione impingenti su aspetti paesaggistici in senso proprio, i quali già erano stati oggetto di una valutazione in sede di P.S.T.; ma poteva richiamare altri margini di valutazione, su altri specifici interessi pubblici la cui cura era ad esso demandata. i quali interessi giustificavano l’esercizio del potere di esprimere su detti progetti il parere dell’art. 13 della stessa l. n. 394 del 1991 e sui quali non poteva avere influenza la “salvezza” del P.S.T. realizzata mediante la sua approvazione nel Piano del Parco.

Osserva il Collegio che quanto precede è conforme alle finalità dei Piani Speciali Territoriali (P.S.T.), che sono strumenti di pianificazione intermedia, volti a disciplinare, d’intesa con gli altri enti competenti, parti di aree che il Piano per il Parco individua, ai sensi dell’art.12 l. 6 dicembre 1991, n. 394 come complesse per caratteri geologici, agricoli, naturalistici, culturali e paesaggistici e dove senza la preventiva autorizzazione (nulla osta) dell’ente parco non è possibile effettuare interventi ai sensi dell’art. 13 della stessa legge, al fine di non ledere quei “valori naturali ed ambientali nonché storici, culturali e antropologici”, la cui tutela è affidata all’ente.

Deriva da ciò che nessuna influenza ha ai fini del riesame il fatto che il Piano Speciale Territoriale fosse stato approvato in una con il Piano del Parco: anche in tale ipotesi, invero, rimangono ferme, nell’ambito del residuo potere di valutazione del singolo intervento pur previsto nel Piano Speciale Territoriale, le esigenze di tutela ambientale che non sono già comprese dal predetto P.T.S.; dal che consegue il possibile esercizio del corrispondente potere autorizzatorio da parte dell’Ente Parco.

Il Collegio rileva poi che gli articoli 15 e 16 del Piano Speciale Territoriale stabiliscono che “l’indicazione grafica relativa alla localizzazione degli impianti e dei nodi ha valore indicativo fino alla realizzazione dei progetti esecutivi”, i quali ai sensi dell’art.13 l. n. 394 del 1991 dovranno ottenere il prescritto assenso dell’Ente Parco.

Consegue qui che non ha rilevanza la circostanza che il Piano del Parco sia stato definitivamente approvato dopo l’emanazione della rammentata decisione del Consiglio di Stato: i poteri dell’Ente Parco volti alla tutela ambientale prescindono da una tale approvazione e legittimano il diniego opposto a un’istanza di riesame.

Non ha dunque carattere pregnante il fatto che l’approvazione definitiva del Piano del Parco abbia recepito intese fra l’Ente Parco e la Regione. Quand’anche ciò avesse comportato la modifica del Piano del Parco - come assume l’appellata - non avrebbe alterato il quadro delle competenze in base al quale l’Ente Parco ha legittimamente espresso il diniego sull’istanza di riesame della Blockhaus s.r.l..

Del resto, è considerazione di base che la pianificazione compiuta, ai sensi dell’art. dell’art. 12 l. 6 dicembre 1991, n. 394 da un Piano per il Parco non assorbe né esaurisce ogni giudizio (di suo in principio insindacabile in sede di legittimità) sul singolo, puntuale intervento, e che questo giudizio va riservato al nulla osta dell’art. 13. Analogamente a quanto avviene in materia paesaggistica, invero, un tale piano non può mai derogare, per categorie di opere, alla necessità dell’autorizzazione (nulla osta); il piano può semmai individuare, in negativo, gli interventi che, per inconciliabilità con il contesto, si pongono in posizione di incompatibilità assoluta con i valori salvaguardati e per questi il giudizio di compatibilità viene effettuato, e in senso negativo, una volta per tutte, sì che poi non può esservi più nemmeno luogo al nulla osta. Invece, per le restanti zone, come per le restanti opere, dove la compatibilità continua a dover essere valutata in concreto, rimane necessario il giudizio rispetto alla conservazione dei valori espressi da quelle località, da compiersi con il singolo nulla osta (cfr. Cons. Stato, II, n. 548/98 del 20 maggio 1998; da ultimo: Cons. Stato, VI, 15 gennaio 2013, n. 220).

Per le considerazioni che precedono non sussiste un dovere di riesame e in senso positivo da parte dell’Ente Parco del diniego a suo tempo opposto al progetto della Blockhaus s.r.l., posto che la legittimità di detto atto è stata già accertata in un precedente giudizio sul quale si è formato il giudicato; né sussistono fatti nuovi che motivino sufficientemente l’istanza di riesame.

8. Il Collegio ritiene insomma che le censure rivolte dall’appellato al provvedimento di diniego di riesame, emesso dall’Ente Parco in data 14 settembre 2010 siano infondate.

Sono invece, per le medesime ragioni, da condividere le doglianze sollevate dall’Ente Parco avverso la sentenza del Tribunale amministrativo per l’Abruzzo n. 302 del 2011 e conseguentemente è fondato l’appello proposto dall’Ente Parco stesso.

9. Le spese seguono il principio della soccombenza e sono quantificate nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata respinge il ricorso di primo grado.

Condanna la parte appellata al pagamento delle spese, dei diritti e degli onorari del doppio grado di giudizio che quantifica in euro 3.000,00 (tremila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2013 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Claudio Contessa, Consigliere

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

Andrea Pannone, Consigliere

Claudio Boccia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 26/03/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)