Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2563, del 20 maggio 2014
Urbanistica.Approvazione del P.R.G. e mancato adeguamento al PAI.

Il mancato adeguamento al PAI - piano di assetto idrogeologico è elemento che incide sulla possibilità di approvazione del piano regolatore generale, atteso che, se è ben vero che il PAI non è norma di legge, è del pari vero che la giurisprudenza in riferimento alla disciplina della legge 18 maggio 1989 n. 183, ora trasfusa nel D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, ha evidenziato come i piani e gli strumenti di pianificazione connessi alla tutela dell'assetto idrogeologico del territorio hanno propria complessiva autonoma rilevanza ai fini della pianificazione del territorio, come ad esempio per l'identificazione della fascia di rispetto di tutti i corsi d'acqua, della quale costituiscono un ‘prius’ logico e funzionale. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 02563/2014REG.PROV.COLL.

N. 07994/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello n. 7994 del 2010, proposto da
Regione Piemonte, in persona del presidente legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Francesco Alberti, ed elettivamente domiciliata presso quest’ultimo in Roma, via Pisa n. 30, come da mandato a margine del ricorso introduttivo;

contro

Alessandra Marietta e Paola Marietta, rappresentate e difese dagli avv.ti Umberto Delzanno e Stefano Giannini, ed elettivamente domiciliate presso quest’ultimo in Roma, via Cola di Rienzo n. 180, come da mandato della comparsa di costituzione e risposta;

nei confronti di

Comune di San Pietro Mosezzo, in persona del sindaco legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, sezione prima, n. 2982 del 2 luglio 2010, resa tra le parti e concernente l’approvazione del nuovo PRGC del Comune di San Pietro Mosezzo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Alessandra Marietta e Paola Marietta;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2014 il Cons. Diego Sabatino e uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso iscritto al n. 7994 del 2010, la Regione Piemonte propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, sezione prima, n. 2982 del 2 luglio 2010 con la quale è stato accolto il ricorso proposto da Alessandra Marietta e Paola Marietta per l'annullamento della delibera di giunta regionale della Regione Piemonte n. 31-11859 del 28 luglio 2009 di approvazione del nuovo piano regolatore generale comunale del Comune di San Pietro Mosezzo.

Dinanzi al giudice di prime cure, le originarie ricorrenti allegavano di essere proprietarie di un terreno nel Comune di S. Pietro Mosezzo, prospiciente via Umberto I, foglio 8, mapp. 243, il quale riceveva destinazione residenziale e conseguente capacità edificatoria con delibera di Consiglio comunale n. 38/2006 .

La Regione, in sede di approvazione dello strumento urbanistico comunale, con nota del 29.4.2008 richiedeva all’Ente locale di eliminare la predetta destinazione relativamente all’area delle deducenti, per un asserito sovradimensionamento del fabbisogno abitativo connesso all’incremento della popolazione residente

Con deliberazione consiliare n.15 del 25.8.2008 il Comune respingeva con argomentate controdeduzioni le suindicate richieste regionali, sulla scorta di una doviziosa relazione tecnica del professionista urbanista nonché della geologa incaricati.

Malgrado siffatte analitiche controdeduzioni, la Regione procedeva all’introduzione d’ufficio, con l’impugnata deliberazione di G.R. n. 31/2009, delle modifiche al PRG del Comune di S Pietro con cui approvava il PRG subordinatamente ad una serie di rilevanti modifiche apportate dichiaratamente “ex officio” e dettagliate in un Allegato “A” in data 3.7.2009 formante parte integrante della deliberazione di approvazione.

In tale allegato si precisava che “si intendono stralciate e ricondotte alla destinazione dello Strumento Urbanistico Generale vigente le seguenti aree: (…) - area residenziale di nuovo impianto assoggettata a pianificazione esecutiva, normale alla via Umberto I ed interposta tra le due rogge (Peltrenga)”, ovverosia i terreni di proprietà delle ricorrenti.

In sede cautelare, il T.A.R. accoglieva la domanda con ordinanza n. 1002/2009, riformata da questa Sezione (Consiglio di Stato, IV, 5 maggio 2010, n. 2036) così motivata: “ritenuto di poter individuare, nel complesso del procedimento, i necessari riferimenti normativi per i quali la destinazione residenziale delle aree degli appellati è stata oggetto di stralcio”

Il ricorso veniva quindi deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva fondate le censure proposte, sottolineando l’illegittimità dell’operato della pubblica amministrazione, sia per l’illegittima introduzione di modifiche unilaterali alla proposta del Comune sia per la carente motivazione in merito al rigetto delle osservazioni proposte.

Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenzia l’errata ricostruzione in fatto ed in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo le proprie difese.

Nel giudizio di appello, si sono costituite Alessandra Marietta e Paola Marietta, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.

All’udienza del 19 ottobre 2010, l’istanza cautelare veniva accolta con ordinanza n. 4816/2010.

Alla pubblica udienza del 4 marzo 2014, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.

DIRITTO

1. - L’appello è fondato e merita accoglimento entro i termini di seguito precisati.

2. - Con il primo motivo di diritto, la Regione appellante lamenta travisamento di fatti e documenti processuali rilevanti non contestati dalle parti e posti a base dell’errata decisione; errata, illogica e contraddittoria motivazione; infondatezza del ricorso di primo grado per inesistente violazione di legge ed eccesso di potere; corretto comportamento della Regione in base alla normativa vigente.

Con il motivo de qua, condivisa la valutazione operata dal primo giudice in relazione alle diverse tipologie di modifiche regionali ai piani urbanistici adottati dal Comune, evidenzia l’errore di fatto in cui sarebbe caduto il T.A.R., non avvedendosi che l’area di proprietà delle parti appellate era stata ricondotta nell’ambito di stralcio e non in quello delle modifiche ex officio.

2.1. - La censura è fondata e va accolta.

Rileva la Sezione come la lettura della delibera di giunta regionale della Regione Piemonte n. 31-11859 del 28 luglio 2009 di approvazione del nuovo piano regolatore generale comunale del Comune di San Pietro Mosezzo non permetta di confermare l’esistenza della modifica ex officio contro la quale si è rivolta la pronuncia del primo giudice.

Nell’allegato A del citato provvedimento, infatti, vengono esattamente individuate le aree che “si intendono stralciate e ricondotte alla destinazione dello strumento urbanistico vigente”, ossia quelle per le quali non si è provveduto all’approvazione del piano e che quindi, senza innovazioni, rimangono sottoposte alla disciplina previgente. In questo ambito è espressamente indicata, all’interno della località San Pietro l’area di interesse degli originari ricorrenti, descritta come “area residenziale di nuovo impianto assoggettata a pianificazione esecutiva, normale alla via Umberto I e interposta tra le due rogge (Petrelga)”.

Si assiste qui, esplicitamente e per espressa indicazione degli effetti derivanti dalla mancata approvazione in parte qua del piano, al fenomeno dello stralcio, su cui si è espressamente dilungato il T.A.R., in maniera del tutto condivisibile dal punto di vista teorico, ma senza trarre le conseguenze in concreto predicabili.

La differenza tra i due diversi istituti che disciplinano i poteri di intervento della Regione sui piani regolatori adottati dai Comuni è del tutto lineare, dove si rammenti che lo stralcio consiste in una approvazione parziale del PRG e si differenzia sostanzialmente dalla modifica d'ufficio, dove si assiste invece ad una sovrapposizione definitiva della volontà regionale a quella del Comune, con la conseguenza che mentre nel caso dello stralcio la regione restituisce al comune l'iniziativa, invitandolo a rinnovare l'esame della situazione delle aree stralciate e a formulare nuove proposte, lasciando integro ed impregiudicato il potere comunale di riproporre una nuova disciplina urbanistica, con la modifica d'ufficio il potere comunale non può più essere in tale sede esercitato (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 17 settembre 2013 n. 4614; id., 7 settembre 2006 n. 5203; id., 2 marzo 2004 n. 960). La ricostruzione appena operata appare quindi del tutto vigente nel diritto giurisprudenziale e va solo aggiunto che essa ha rappresentato la risposta alle vicende giudiziarie provocate dall’estremo livello di dettaglio dei piani urbanistici di seconda generazione ed è quindi immaginabile un suo ripensamento in relazione alla terza fase evolutiva degli strumenti pianificatori.

Gli elementi concettuali appena ripercorsi permettono quindi di evidenziare l’erroneità delle affermazioni del primo giudice in relazione agli esiti dell’avvenuto stralcio. Infatti, la mancata approvazione della nuova destinazione destinazione residenziale impressa all’area prospiciente via Umberto I, di proprietà delle originarie ricorrenti, lungi dal rappresentare “una scelta di pianificazione di segno diametralmente opposto a quella voluta dal Comune in sede di variazione dello strumento urbanistico generale posta in essere con la delibera di Consiglio n. 38/2006, scelta che, in base ai principi più sopra rammentati, non può che competere all’Ente locale” è invece la mera espressione del potere regionale di partecipazione alla formazione dell’atto a complessità diseguale di pianificazione generale.

Non vi è sovrapposizione proprio perché la destinazione dell’area non viene mutata ma, come espressamente indicato nella delibera gravata, continua a essere disciplinata secondo la “destinazione dello strumento urbanistico generale”. E quindi non è vi modifica ex officio ma un corretto uso del potere di stralcio, ossia una mancata approvazione del piano adottato in parte qua, in attesa della riedizione del potere pianificatorio comunale in relazione alle osservazioni svolte dalla Regione.

3. - In relazione poi ai motivi che hanno spinto la Regione ha disporre lo stralcio, in attesa di una migliore formulazione da parte del Comune della sua proposta pianificatoria, osserva la Sezione, con ciò rispondendo alla seconda parte della prima ragione di doglianze, come effettivamente entrambi i punti di criticità del piano regolatore generale appaiono meritevoli di apprezzamento.

3.1. - In primo luogo, l’esatta considerazione del fabbisogno abitativo è elemento essenziale per la corretta costruzione del piano, non solo nelle sue linee essenziali, ma anche per la corretta definizione degli standard urbanistici, necessari per conseguire la razionale utilizzazione del territorio (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 16 luglio 2012 n. 4135). In questo senso, il rinvio operato agli artt. 20, 21 e 22 della legge regionale Piemonte 5 dicembre 1977, n.56 “Tutela ed uso del suolo” appare del tutto pertinente.

In secondo luogo, il mancato adeguamento al PAI - piano di assetto idrogeologico è elemento che incide sulla possibilità di approvazione del piano regolatore generale, atteso che, se è ben vero che il PAI non è norma di legge, è del pari vero che la giurisprudenza (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. IV, 22 giugno 2011 n. 3780 in riferimento alla disciplina della legge 18 maggio 1989 n. 183, ora trasfusa nel D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia ambientale”) ha evidenziato come i piani e gli strumenti di pianificazione connessi alla tutela dell'assetto idrogeologico del territorio “hanno propria complessiva autonoma rilevanza ai fini della pianificazione del territorio (ad esempio per l'identificazione della fascia di rispetto di tutti i corsi d'acqua), della quale costituiscono un ‘prius’ logico e funzionale”.

4. - L’accoglimento del primo motivo di diritto, di carattere omnicomprensivo, rende inutile la disamina delle altre ragioni di doglianza, che hanno una funzione sostanzialmente specificativa dei vari aspetti trattati nella censura principale. Per altro verso, sono idonee a superare le censure riproposte, dopo l’assorbimento in prime cure, dalle parti appellate, che parimenti si soffermavano sulla violazione dei poteri regionali legati alla fase di approvazione del piano regolatore e sulla carenza di motivazione nell’azione degli organi regionali.

Ne consegue l’accoglimento dell’appello proposto dalla Regione Piemonte. Tutti gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso. Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:

1. Accoglie l’appello n. 7994 del 2010 e, per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, sezione prima, n. 2982 del 2 luglio 2010, respinge il ricorso di primo grado;

2. Condanna Alessandra Marietta e Paola Marietta, in solido tra loro, a rifondere alla Regione Piemonte le spese del doppio grado di giudizio, che liquida in €. 3.000,00 (euro tremila) oltre I.V.A., C.N.A.P. e rimborso spese generali, come per legge.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 4 marzo 2014, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta - con la partecipazione dei signori:

Marzio Branca, Presidente FF

Sandro Aureli, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere

Diego Sabatino, Consigliere, Estensore

Andrea Migliozzi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 20/05/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)