Cass. Sez. III n. 23154 del 5 luglio 2006 (c.c. 18 maggio 2006)
Pres. Papa Est. Fiale Ric. Scalici
Urbanistica. Lottizzazione abusiva e divisione ereditaria.
Nella previsione dell’art. 30 commi 2 e 10 d.p.r. 380-2001 è la divisione ereditaria in quanto tale a non integrare un’ipotesi di lottizzazione abusiva e ad essere sottratta dall’obbligo di allegazione del certificato di destinazione urbanistica. Diversa ipotesi è invece quella della vendita effettuata in un arco temporale assai prossimo di lotti individuati a seguito di divisione ereditaria e palesemente destinati a scopo edificatorio

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. PAPA Enrico - Presidente - del 18/05/2006
Dott. SQUASSONI Claudia - Consigliere - SENTENZA
Dott. LOMBARDI Alfredo Maria - Consigliere - N. 584
Dott. FIALE Aldo - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. SARNO Giulio - Consigliere - N. 12594/2006
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
SCALICI NATALE, N. a Palermo il 12/02/1943;
avverso l'ordinanza 27/01/2006 del Tribunale per il riesame di Palermo;
Sentita la relazione fatta dal Consigliere Dr. FIALE Aldo;
udito il Pubblico Ministero nella persona del Dr. SALZANO F., che ha concluso per l'annullamento con rinvio della ordinanza impugnata quanto alla sussistenza del "periculum in mora";
udito il difensore, avv. GIANZI Giuseppe, quale sostituto processuale dell'avv. ZAMPARDI Armando, che ha concluso chiedendo l'accoglimento del ricorso.
FATTO E DIRITTO
Con ordinanza del 27.1.2006 il Tribunale per il riesame di Palermo respingeva l'appello proposto nell'interesse di Scalici Natale avverso il provvedimento 01.12.2005 con cui il GIP di quello stesso Tribunale aveva rigettato la richiesta di revoca del sequestro preventivo di un fabbricato, disposto (in data 21.3.2005) in relazione all'ipotizzato reato di cui al D.P.R. 59 n. 380 del 2001, artt. 30 e 44, lett. c), (concorso nella lottizzazione abusiva, negoziale e materiale, di un fondo sito in località Villagrazia - Falsomiele di Palermo e realizzazione di un fabbricato, a tre elevazioni fuori terra, in assenza della prescritta concessione edilizia).
Il Tribunale dava atto che la difesa dell'appellante aveva dedotto l'intervenuta insussistenza delle esigenze previste dalla legge per il mantenimento della misura cautelare reale in relazione ad una nota (in data 16.11.2005) del Settore Urbanistica del Comune di Palermo con la quale era stato attestato che non si riscontravano motivi ostativi al rilascio di concessione edilizia in sanatoria per l'immobile in oggetto, rientrante in uno degli "ambiti da sottoporre a pianificazione particolareggiata", perimetrato in adempimento delle disposizioni dei decreti di approvazione della variante generale al piano regolatore generale della città di Palermo, e che le previsioni del piano particolareggiato, ancora in fase di elaborazione, "non potranno che tenere conto della condizione edificatoria attuale" del sito. Rilevava però, quel giudice che un piano particolareggiato, comunque, non era stato approvato e neppure adottato e che il manufatto abusivamente edificato non avrebbe potuto ottenere sanatoria D.P.R. n. 380 del 2001, ex art. 36, poiché contrastante con le previsioni del piano regolatore generale vigente, che impedivano la realizzazione di manufatti della tipologia di quello sequestrato in zona destinata a "verde agricolo". Avverso tale ordinanza ha proposto ricorso lo Scalici, il quale ha eccepito che:
- nella specie non potrebbe configurarsi lottizzazione abusiva negoziale, poiché il lotto da lui acquistato e poi edificato era pervenuto ai venditori da successione ereditaria;
- neppure potrebbe configurarsi lottizzazione abusiva materiale, perché al momento della compravendita il lotto era edificabile secondo le previsioni pianificazione all'epoca (anno 1992) vigenti;
- esso ricorrente aveva presentato domanda di condono edilizio, in data 6.2.1995, ai sensi della L. 23 dicembre 1994, n. 724, art. 39, e tale istanza deve ritenersi assentita per silenzio, non essendo intervenuto un provvedimento di diniego ed essendo state corrisposte integralmente le somme dovute a titolo di oblazione;
- mancherebbe, in ogni caso, il "periculum in mora" legittimante il mantenimento del sequestro, trattandosi di fabbricato ultimato da tempo ed abitato da circa tredici anni, "in perfetta armonia con il territorio circostante e privo di qualsiasi effetto negativo sotto il profilo della sicurezza e dell'incolumità pubblica", la cui libera disponibilità non può agevolare la commissione di altri specifici reati.
Il ricorso deve essere rigettato, perché infondato. 1. Gli elementi fattuali della vicenda.
1.1 L'attività di frazionamento e di edificazione.
Nella specie risulta accertato, in punto di fatto, che:
Il lotto edificato dallo Scalici ricadeva originariamente in un unico appezzamento di terreno, corrispondente alla particella n. 265 del foglio di mappa n. 98 del Comune di Palermo, di proprietà di Sorci Antonino, deceduto il 13.4.1983.
In seguito al decesso di detto originario proprietario - con successivi frazionamenti per divisione ereditaria del 1983, del 1990 e del 1991 - venivano separate le particelle:
a) n. 382, venduta (con atto del 21.11.1984) dagli eredi Sorci a Costantino Giovanni Battista e Cuccia Ignazia; da costoro (con atto del 5.1.1988) a Martorana Anna Maria; da questa (con atto del 27.2.1992) a Di Piazza Vincenza, che (in data 13.11.2002) ha stipulato un preliminare di vendita con Arnetta Filippo. Allo Arnetta viene ascritta l'edificazione abusiva, su detto lotto, di un fabbricato in unica elevazione mori terra e seminterrato, ancora al grezzo alla data del 20.5.2004;
b) n. 383, pervenuta agli eredi Sorci Francesco e Sorci Gabriele, tuttora inedificata;
c) n. 553, venduta (con atto del 12.7.1991) da due degli eredi Sorci a Scalici Natale ed alcuni suoi prossimi congiunti.
Allo Scalici viene ascritta l'edificazione abusiva in concorso, su detto lotto, di un fabbricato in triplice elevazione, ultimato nel 1992;
d) n. 554, venduta (con atto del 26.7.1991) da due degli eredi Sorci ai coniugi Calabrese - Alessi e da costoro (con atto del 13.2.2004) a Torres Claudio ed altri.
Al Torres viene ascritta l'edificazione abusiva, su detto lotto, di un fabbricato in unica elevazione, ancora al grezzo alla data del 20.5.2004;
e) n. 555, venduta (con atto del 12.9.1991) da due degli eredi Sorci a tre sorelle Sabatino; da queste (con atto del 9.1.2001) a Mule Luigi e da questo (con atto del 17.11.2003) a Lombardo Teresa. Alla Lombardo (insieme al nipote Amoroso Filippo) viene ascritta l'edificazione abusiva, su detto lotto, di uh fabbricato in duplice elevazione fuori terra e piano seminterrato, ancora incompleto alla data del 29.3.2004.
1.2 Le destinazioni urbanistiche dell'area secondo le previsioni di piano.
L'area interessata dalla vicenda che ci occupa ha avuto, a decorrere dall'anno 1990, le seguenti destinazioni urbanistiche:
- da gennaio 1990 a luglio 1992: "zona R15 - di villeggiatura, con vincolo panoramico ed idrogeologico", edificabile con lottizzazione convenzionata;
- dal 29.7.1992: "zona territoriale omogenea C, con vincolo panoramico ed idrogeologico", edificabile con piani di lottizzazione o programmi costruttivi;
- dal 13.3.1997: "zona territoriale omogenea E1 - verde agricolo", con vincolo idrogeologico;
- dal 22.12.1999: "zona R15 - di villeggiatura", edificabile con lottizzazione convenzionata;
- dal 5.5.2000: "zona territoriale omogenea C", edificabile con piani di lottizzazione o programmi costruttivi;
- dal 24.10.2001: "zona territoriale omogenea E1 - verde agricolo", con vincolo di aree interdette all'uso edificatorio e urbanistico per la presenza di frana, per crollo, scivolamento e ribaltamento di masse lapidee carbonatiche, coni alluvionali e di detrito, colate di fango e detriti, aree interessate da inondazioni e alluvionamenti di particolare gravità.
Nella situazione anzidetto non risultano mai approvati (e neppure presentati) piani di lottizzazione o programmi costruttivi. 2. Il reato di lottizzazione abusiva.
2.1 La L. 28 febbraio 1985, n. 47, art. 18, comma 1, della forniva una duplice definizione della "lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio", ricollegandola:
a) ad un'attività materiale: "quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione";
b) ad un'attività giuridica: "quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio". Questo secondo tipo di lottizzazione viene denominato "negoziale" o "cartolare" e si fonda sulla presenza di elementi indiziari, da cui risulti, in modo non equivoco, la destinazione a scopo edificatorio del terreno.
Tali elementi indiziari (descritti con elencazione normativa non tassativa) non devono essere presenti tutti in concorso fra di loro, in quanto è sufficiente anche la presenza di uno solo di essi, rilevante ed idoneo a fare configurare, con margini di plausibile veridicità, la volontà di procedere a lottizzazione (in tal senso è orientata anche la giurisprudenza amministrativa: vedi, da ultimo, C. Stato, Sez. 5^, 14.5.2004, n. 3136).
I due tipi di attività illecite dianzi descritti (lottizzazione materiale e negoziale) possono essere espletati, ad evidenza, anche congiuntamente (c.d. lottizzazione abusiva mista), in un intreccio di atti materiali e giuridici comunque finalizzati a realizzare una trasformazione urbanistica e/o edilizia dei terreni non autorizzata oppure in violazione della pianificazione vigente. Le disposizioni della L. n. 47 del 1985, art. 18, sono state testualmente riprodotte nel D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 30, comma 1.
2.2 La fattispecie che ci occupa integra un'ipotesi di lottizzazione abusiva mista (vendita di lotti frazionati e successiva plurima edificazione), essendo stato eseguito un intervento sul territorio implicante una nuova definizione dell'assetto preesistente in zona non urbanizzata o non sufficientemente urbanizzata, per cui esisteva la necessità di attuare le previsioni dello strumento urbanistico generale attraverso la redazione di un piano esecutivo e la stipula di una convenzione lottizzatoria adeguata alle caratteristiche delle nuove realizzazioni.
È vero che agli originali atti di divisione mortis causa tra i congiunti e coeredi appartenenti alla famiglia Sorci non può riconoscersi finalità lottizzatoria, in quanto il legislatore (già la L. n. 47 del 1985, art. 18, u.c., ed attualmente la D.P.R. n. 380 del 2001, art. 30, comma 2 e 10) li considera riconnessi alle normali vicende proprietarie inerenti ai terreni.
Detta finalità va riconosciuta, però, ai contratti di vendita dei terreni acquisiti per successione ereditaria, stipulati dagli eredi Sorci in stretta connessione con il frazionamento successorio. Nella specie, infatti, a breve distanza di tempo da un "acconto divisionale" del 13.3.1991, le particelle frazionate nn. 553 (quella acquistata da Natale Scalici e da altri suoi prossimi congiunti), 554 e 555 sono state rivendute a terzi, con evidenti finalità edificatorie, senza la necessaria predisposizione del piano di lottizzazione richiesto dal piano regolatore generale. Nelle previsioni legislative della L. n. 47 del 1985 art. 18, u.c., ed attualmente del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 30, comma 2 e 10, è la "divisione ereditaria" in quanto tale a non integrare un'ipotesi di lottizzazione abusiva e ad essere sottratta all'obbligo di allegazione del certificato di destinazione urbanistica. Diversa ipotesi, invece, è quella della vendita, effettuata in un arco temporale assai prossimo (nella specie: luglio - settembre 1991), di lotti individuati a seguito di divisione ereditaria e palesemente destinati a scopo edificatorio.
L'attività di lottizzazione, in sostanza, non ha inizio con il frazionamento per successione mortis causa (sicuramente lecito) ma con la successiva alienazione dei lotti frazionati. Nella vicenda che ci occupa lo strumento urbanistico generale prescriveva che nella zona ogni attività di edificazione dovesse essere preceduta dalla redazione di un piano di lottizzazione e dalla stipula di una convenzione lottizzatoria. In seguito alla vendita di lotti in assenza della prescritta pianificazione attuativa, invece, è stata realizzata una vasta edificazione abusiva concretizzatasi nella costruzione di una serie di edifici e villette "a schiera". Al momento in cui l'indagato Scalici acquistò (con atto del 12.7.1991) e procedette all'edificazione le destinazioni della zona erano le seguenti:
- da gennaio 1990 a luglio 1992: "zona R15 - di villeggiatura, con vincolo panoramico ed idrogeologico", edificabile con lottizzazione convenzionata;
- dal 29.7.1992: "zona territoriale omogenea C, con vincolo panoramico ed idrogeologico", edificabile con piani di lottizzazione o programmi costruttivi.
Il ricorrente assume, pertanto, con affermazione errata, che, all'atto della compravendita e dell'inizio dell'attività costruttiva, il lotto da lui acquistato era edificabile secondo le previsioni pianificazione allora vigenti: in quell'epoca, invece, l'esigenza di un piano esecutivo si poneva quale presupposto necessario per il rilascio della concessione edilizia. Lo Scalici ha concorso, dunque, ad attuare "una trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio" non armonizzata con le scelte più generali della pianificazione territoriale e che non ha garantito la partecipazione dei privati costruttori alla realizzazione delle infrastrutture necessarie ed al pagamento degli oneri patrimoniali connessi alla urbanizzazione primaria e secondaria della zona.
3. Lottizzazione abusiva e condono edilizio
Il reato di lottizzazione abusiva - negoziale, materiale o mista - non è suscettibile di condono edilizio ai sensi della L. n. 724 del 1994, art. 39 (vedi Cass., Sez. 3^: 4.2.2003, Bertelli; 21.2.2003, n. 8557, Cicchella; 8.11.2000, Petrachi; 7.5.1998, n. 5252, Stea ed altri; 30.12.1996, n. 11249, P.M. in proc. Urtis).
Si profila però, nella vicenda in esame, la questione del rapporto tra la confisca obbligatoria delle opere abusivamente costruite sul terreno lottizzato ed un'eventuale sanatoria delle stesse per "condono edilizio".
La L. n. 47 del 1985, art. 35, comma 13, dispone - al riguardo - che "per le costruzioni ed altre opere di cui all'art. 31, comma 1, realizzate in comprensori la cui lottizzazione sarebbe dovuta avvenire a norma della L. 6 agosto 1967, n. 765, art. 8, il versamento dovuto per l'oblazione di cui all'art. 31 non costituisce titolo per ottenere il rilascio della concessione edilizia in sanatoria, che resta subordinata anche all'impegno di partecipare pro- quota agli oneri di urbanizzazione dell'intero comprensorio in sede di stipula della convenzione".
Il titolo abilitante sopravvenuto legittima soltanto l'opera edilizia che ne costituisce l'oggetto, ma non comporta alcuna valutazione di conformità di tutta la lottizzazione alle scelte generali di pianificazione urbanistica. Perciò è stato correttamente affermato che anche il rilascio di una pluralità di concessioni edilizie nell'area interessata da una lottizzazione abusiva "non rende lecita un'attività che tale non è: la concessione non ha, infatti, una funzione strumentale urbanistica di pianificazione dell'uso del territorio" (Cass., Sez. 3^, 21.4.1989, n. 6160, Greco). I manufatti abusivamente eseguiti, in attuazione del fine lottizzatorio e nell'ambito della lottizzazione, possono essere, invece, "sanati", previa valutazione globale dell'attività lottizzatoria secondo il meccanismo previsto dalla L. n. 47 del 1985, artt. 29 e 35, comma 13, ed in tal caso si pone la necessità, per il giudice penale, di valutare in concreto i presupposti della confisca, limitatamente alle opere edili sanate.
Nella fattispecie in esame nulla è dato conoscere circa la domanda di condono edilizio asseritamente presentata dal ricorrente ai sensi della L. n. 724 del 1994, art. 39. Non è possibile verificare pertanto, in particolare, quanto al preteso accoglimento per silenzio di una domanda siffatta: - la completezza della documentazione allegata all'istanza di sanatoria;
- la congruità dell'oblazione effettivamente versata;
- l'esatto ed integrale versamento degli oneri concessori;
- la formulazione del parere favorevole dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo panoramico, previsto dalla L. n. 47 del 1985, art. 32, comma 1;
- la formale ed espressa assunzione, da parte dello Scalici, dell'impegno di partecipare pro-quota agli oneri di urbanizzazione dell'intero comprensorio.
4. Lottizzazione abusiva ed eventuale autorizzazione a lottizzare "in sanatoria".
L'eventuale autorizzazione a lottizzare, concessa "in sanatoria", non estingue il reato di lottizzazione abusiva, non essendo espressamente prevista dalla legge come causa estintiva (cfr. Cass. Sez. 3^:
6.3.1996, n. 2408, Antonioli e altro; 12.12.1997, n. 11436, Sapuppo ed altri); qualora essa sia legittimamente intervenuta, tuttavia, il giudice non può disporre la confisca, perché l'autorità amministrativa competente, riconoscendo ex post la conformità della lottizzazione agli strumenti urbanistici generali vigenti sul territorio, ha inteso evidentemente lasciare il terreno lottizzato alla disponibilità dei proprietari, rinunciando implicitamente ad acquisirlo al patrimonio indisponibile del Comune. Allo stesso modo - secondo la giurisprudenza di questa Corte - la successiva approvazione di un piano di recupero urbanistico non può configurare un'ipotesi di sanatoria della lottizzazione (vedi Cass., Sez. 3^, 5.12.2001, Venuti).
Non esiste, nella specie, una variante di recupero dell'abusivismo, ritualmente approvata ai sensi della L. n. 47 del 1985, art. 29, ne' esiste alcuna previsione di pianificazione idonea a riverberare effetti sull'assetto territoriale della zona.
5. Il "periculum in mora".
Quanto al "periculum in mora", il sequestro dell'intera area lottizzata risulta adottato: - "al fine di impedire che il reato di lottizzazione abusiva venga portato a conseguenze ulteriori" (anche in relazione alla possibilità di prosecuzione e di completamento delle edificazioni ed urbanizzazioni illecite), sull'esatto presupposto che l'ultimazione della singola opera non definisce od esaurisce la diffusività offensiva del reato medesimo, che riguarda l'intero territorio interessato dalla realizzazione dell'insediamento edilizio non consentito;
- in vista della confisca obbligatoria del compendio immobiliare, D.P.R. n. 380 del 2001, ex art. 44, comma 2;
- tenuto altresì conto del rischio di frane ed alluvioni che grava sulla zona, con pericolo di gravi calamità.
Dette esigenze non risultano modificate dalla pendenza di una procedura di condono riferita al singolo fabbricato, ne' dalla circostanza che sia in corso di redazione un piano particolareggiato della zona, le cui previsioni definitive sono assolutamente incerte ed imprecisate e che non potrà comunque modificare la destinazione della zona a "verde agricolo", imposta dallo strumento di pianificazione generale vigente.
6. Al rigetto del ricorso segue la condanna del ricorrente al pagamento delle spese del procedimento.
P.Q.M.
La Corte Suprema di Cassazione, visti gli artt. 127 e 325 c.p.p., rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 18 maggio 2006. Depositato in Cancelleria il 5 maggio 2006