Consiglio di Stato Sez. VI n. 2955 del 7 aprile 2025
Elettrosmog.Traliccio per impianti di telecomunicazione sulla copertura di un fabbricato e disciplina antisismica
La realizzazione di un traliccio per impianti di telecomunicazione sulla copertura di un fabbricato deve effettivamente qualificarsi quale opera di “sopraelevazione di edifici”, ai sensi dell’art. 90, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001, secondo cui per tale si intendono “a) la sopraelevazione di un piano negli edifici in muratura,….; b) la sopraelevazione di edifici in cemento armato normale e precompresso, in acciaio o a pannelli portanti, purché il complesso della struttura sia conforme alle norme del presente testo unico”. La ratio delle norme che impongono particolari cautele riguardo agli interventi di sopraelevazione tra origine dal maggior peso che viene scaricato sulle strutture portanti dell’immobile nonché dalle tensioni che si originano in relazione alla presenza di ingombri che si protendono in altezza, specialmente quando gli stessi vengano sollecitati da vibrazioni o da venti, che ne provochino l’oscillazione: non v’è pertanto alcuna ragione per non ritenere che anche un traliccio destinato ad ospitare impianti di telecomunicazione, collocato sulla copertura di un edificio preesistente, non debba essere considerato quale “sopraelevazione di edificio”. Si rileva, inoltre, che la lett. b) del l’art. 90 del D.P.R. n. 380/2001 attribuisce rilevanza a fini sismici a qualsiasi costruzione sia realizzata al di sopra di un edificio preesistente, se quest’ultimo abbia le caratteristiche indicate dalla norma.
Pubblicato il 07/04/2025
N. 02955/2025REG.PROV.COLL.
N. 06289/2024 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6289 del 2024, proposto da
Comune di Tiggiano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Distante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione Puglia, Arpa Puglia - Agenzia Regionale per la Prevenzione e la Protezione Ambientale, non costituiti in giudizio;
Iliad Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Pacciani in Roma, via di S. Nicola Da Tolentino 67;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Seconda) n. 00772/2024, resa tra le parti,
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Iliad Italia S.p.A.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il Cons. Roberta Ravasio e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Distante e Filippo Pacciani;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con istanza presentata il 24 marzo 2023 ILIAD Italia S.p.A. (in prosieguo solo “ILIAD”) ha presentato istanza per autorizzazione unica ai sensi degli articoli 44 e 49 del D. L.vo n. 259/2003, per la realizzazione di una nuova stazione radio base, composta da un palo metallico portante tre antenne, parabole e apparecchiature tecnologiche e accessori per tecnologie UMTS in banda 900 Mhz, LTS in bande 1800/2100/2066 Mhz e 5G in banda 700 Mhz; il luogo di installazione della nuova stazione radio base è il tetto di copertura di un edifico sito in Comune di Tiggiano. La domanda era corredata da una relazione tecnico illustrativa e dal progetto architettonico, di svariate fotografie dell’edificio interessato, dello stralcio delle norme urbanistiche vigenti, della analisi di impatto elettromagnetico e del contratto di locazione.
2. In data 8 giugno 2023 ILIAD notificava al Comune l’avvenuto perfezionamento del silenzio-assenso, previsto dall’art. 33, comma 10, CCE.
3. Lo Sportello Unico delle Attività produttive replicava con nota del 12 giugno 2023, con la quale contestava la formazione del silenzio-assenso sul presupposto che l’istanza era stata presentata prima che entrasse in vigore il D.L. n. 13/2023, che ha modificato l’art. 44, comma 10, del D. L.vo n. 259/2003, riducendo da 90 a 60 giorni il termine per la formazione del silenzio-assenso; per tale ragione riteneva che all’istanza si applicasse ancora il termine di 90 giorni, vigente al momento di presentazione della istanza.
4. Con successiva comunicazione n. 3741 del 19 giugno 2023 il SUAP comunicava il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10 bis della L. n. 241/90, segnalando che: il sito prescelto non era stato indicato nei programmi annuali di installazione degli impianti trasmessi dalla Società nel 2022 e 2023, il che rendeva l’istanza illegittima per violazione dell’art. 7 della L.R. n. 5/2002; la Società aveva presentato un programma stralcio degli interventi non preceduto da interlocuzione con il Comune, in violazione dell’art. 60 del Regolamento Edilizio Comunale; l’intervento era difforme dalle previsioni di cui all’art. 66, comma 2, del R.E.C.; il progetto avrebbe dovuto essere adeguato a quanto previsto dalla D.G.R. 29 novembre 2022 n. 1663, recante “Atto di indirizzo e semplificazione amministrativa in materia di costruzioni in zone sismiche”, in particolare per la ragione che l’istanza non prendeva in considerazione gli aspetti di natura statica/sismica e non specificava se la realizzazione del nuovo impianto potesse considerarsi “privo di rilevanza” ai sensi della D.G.R. citata: il Comune prospettava quindi la necessità di integrare la documentazione da allegare alla domanda con la documentazione indicata dalla D.G.R. n. 1663/2002, e quindi una attestazione di assenza di rilevanza sismica, ovvero documentazione tecnica necessaria per valutare il rispetto dei limiti di carico..
4.1. Il SUAP concludeva affermando che le indicate violazioni impedivano l’accoglimento della istanza, ed assegnava alla Società il termine di 10 giorni per presentare una memoria di osservazioni.
5. ILIAD replicava con nota del 28 giugno 2023, sostenendo che il termine di 60 giorni avrebbe dovuto applicarsi alla istanza del 24 marzo 2023 in applicazione del principio tempus regit actum, conseguendo da ciò l’inefficacia del preavviso di rigetto comunicato solo il 19 giugno 2023. Solo in ottica collaborativa faceva rilevare che:
- la Società aveva adempiuto puntualmente all’obbligo, imposto dall’art. 7 della L.R. n. 5/2002, di trasmettere ai Comuni i Piani Stralcio Comunali: in quello trasmesso al Comune di Tiggiano il 21 marzo 2023 era previsto anche il sito interessato dalla istanza presentata il 24 marzo 2023, dovendosi considerarsi un raggio di 300 mt intorno alle coordinate specifiche indicate nel piano e il fatto che l’edificio, sulla cui copertura è prevista la realizzazione della nuova stazione radio base, si trova a soli 70 metri da una delle coordinate indicate nel Piano;
- gli artt. 60 e 66 del R.E.C. non precludevano l’intervento, nel momento in cui veniva depositata l’istanza, essendo stati modificati nel senso indicato dal Comune solo con delibera di C.C. del 30 maggio 2023;
- non erano dovute le integrazioni documentali richieste dal Comune in relazione al pericolo sismico perché il Codice delle Comunicazioni Elettroniche indica compiutamente la documentazione da allegare alla istanza per autorizzazione unica, precludendo ai comuni di richiederne aggiuntivamente e di imporre adempimenti procedimentali diversi e ulteriori.
6. Con nota del 10 luglio 2023, 4222 il Comune di Tiggiano, nella persona del Responsabile del SUAP e del responsabile dell’Ufficio Urbanistica, respingeva definitivamente l’istanza del 24 marzo 2023.
7. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio ILIAD impugnava, chiedendone l’annullamento, le tre note del Comune, dianzi richiamate, oltre agli artt. 60 e 66 del Regolamento Edilizio del Comune di Tiggiano, come modificato con delibera del Consiglio Comunale n. 17 del 30 maggio 2023; proponeva, inoltre, domanda di accertamento del silenzio-assenso, ex art. 44, comma 10, formatosi sulla domanda del 24 marzo 2023 e del conseguente diritto all’installazione dell’impianto.
8. Con la sentenza in epigrafe indicata il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia accoglieva in parte il ricorso di ILIAD. In particolare:
- affermava l’applicabilità dell’art. 44, comma 10, CCE, nella versione vigente all’epoca di presentazione della istanza, e per l’effetto accertava la tempestività del diniego opposto dal Comune di Tiggiano con il provvedimento del 10 luglio 2023;
- accertava che il luogo di realizzazione dell’impianto era stato sostanzialmente individuato e inserito nel Piano Stralcio Comunale trasmesso dalla Società al Comune di Tiggiano nel 2023;
- accertava l’inapplicabilità e comunque l’illegittimità degli articoli 60 e 66 del R.E.C.
- accertava l’illegittimità del motivo di diniego nella parte in cui affermava la necessità, ai fini della normativa edilizio-urbanistica, della produzione della documentazione necessaria per le valutazioni di compatibilità sismica, trattandosi di documentazione di cui il Comune non avrebbe potuto pretendere la produzione, sia in ragione della collocazione del Comune di Tiggiano nella zona sismica 4, per la quale la D.G.R. n. 153/2004 ha escluso l’obbligo di progettazione sismica; sia per inapplicabilità del D.P.R. n. 380/2001 ai procedimenti disciplinati dall’art. 44 CCE.
9. Il Comune di Tiggiano ha proposto appello.
10. ILIAD si è costituita in giudizio per resistere all’impugnazione, senza proporre appello incidentale, ma eccependo preliminarmente l’inammissibilità dell’appello: tanto in relazione alla circostanza che l’eventuale accoglimento del gravame non potrebbe condurre alla reviviscenza degli atti impugnati, e in particolare del provvedimento di diniego del 10 luglio 2023, essendo passate in giudicato le statuizioni che hanno accolto il secondo ed il terzo dei motivi di ricorso, accertando vizi dei provvedimenti impugnati che ne giustificano ex se l’annullamento.
11. La causa è stata chiamata alla camera di consiglio del 30 agosto 2024, in occasione della quale il Collegio, con ordinanza n. 3185/2024, ha accolto l’istanza cautelare presentata dal Comune ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a., e quindi all’udienza pubblica del 5 dicembre 2024, in occasione della quale è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
12. Il Collegio procede, preliminarmente, alla disamina dell’eccezione di inammissibilità dell’appello, proposta da ILIAD.
12.1. Essa sostiene che, avendo il Comune impugnato solo in parte la sentenza di primo grado, sarebbero ormai passate in giudicato le statuizioni con cui è stata dichiarata l’illegittimità del diniego del 10 luglio 2023 per violazione degli artt. 60 e 66 del R.E.C., sicché detto provvedimento non potrebbe rivivere per effetto l’accoglimento dell’appello.
12.2. La censura è manifestamente infondata, avuto riguardo alla considerazione che il diniego impugnato si fonda, come si è visto, su plurimi motivi autonomi tra loro, e secondo consolidata giurisprudenza quando un atto sia plurimotivato è sufficiente, perché l’atto superi il sindacato giurisdizionale, che sia accertata la legittimità di anche una sola delle ragioni poste a base dell’atto impugnato (ex plurimis, tra le più recenti: Cons. Stato, Sez. III, n. 10219 del 2024). Le censure riconosciute fondate dal TAR, e non impugnate dal Comune di Tiggiano, non hanno determinato il travolgimento di tutta la motivazione del provvedimento impugnato, ma solo di una parte di essa: la parte residua si regge su ragioni autonome, le quali sono state ritenute illegittime dal TAR, con statuizioni puntualmente impugnate dal Comune di Tiggiano.
12.3. E’ dunque evidente che l’appello è ammissibile, stante che l’eventuale accoglimento di anche uno solo dei motivi d’appello articolati dal Comune di Tiggiano condurrebbe alla conferma del diniego, sia pure con motivazione ridotta.
13. Il Comune di Tiggiano ha dedotto un unico motivo d’appello, articolato in tre sottomotivi.
13.1. In primo luogo impugna la seguente statuizione contenuta nell’appellata sentenza:
“Con il quarto motivo viene censurata l’illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui lo stesso fonda il diniego all’installazione dell’impianto su alcune carenze documentali dell’istanza formulata della società ricorrente, attinenti essenzialmente agli aspetti di staticità
dell’immobile interessato dalla realizzazione della struttura nonché relative alla regolarità edilizia ed urbanistica del medesimo. Anche tale ultima doglianza risulta fondata nella misura in cui, come correttamente prospettato dalla difesa di parte ricorrente, la documentazione relativa al profilo della staticità deve essere prodotta al Genio Civile ovvero alla regione, essendo necessaria per l’avvio dei lavori. In tal senso la stessa Iliad S.p.A. aveva debitamente rappresentato al Comune, nella nota del 28 giugno di riscontro al preavviso di rigetto, che avrebbe provveduto ad
eseguire il deposito sismico di cui al D.P.R. n. 380/2001 alla data di effettivo inizio dei lavori, essendo l’immobile in via Vittorio Veneto inserito all’interno di “Zona Sismica 4”, per la quale, ai sensi della zonizzazione di cui alla Delibera di Giunta della Regione Puglia n. 153 del 2 marzo 2004, <<non sussiste l’obbligo della progettazione antisismica>>”.
13.1.1. Il Comune rileva che nel provvedimento del 10 luglio 2023 era stato evidenziato che l’intervento proposto si compendia in quella che sarebbe una sostanziale sopraelevazione di edificio: per tale ragione avrebbe dovuto trovare applicazione l’art. 90 del D.P.R. n. 380/2001, come integrato dalla D.G.R. n. 1663/2022, che obbliga il progettista a presentare una dichiarazione asseverata circa l’irrilevanza dell’opera a fini sismici, oltre a una relazione tecnica esplicativa con la dimostrazione del rispetto dei limiti di carico, ed un elaborato grafico completo delle informazioni necessarie a verificare che i parametri dimensionali rientrano tra i limiti indicati negli elenchi A1 e A2, dell’allegato C alla D.G.R. n. 1663/2022. Inoltre, secondo il Comune di Tiggiano, trattandosi di sopraelevazione di un edificio esistente, ILIAD avrebbe dovuto anche dare dimostrazione dello stato legittimo dell’immobile.
Ebbene, il Comune sostiene, nell’atto d’appello, che il D.P.R. n. 380/2001 si applicherebbe anche alle procedure ex art. 44 CCE, e che l’art. 90, comma 2, del citato D.P.R. (secondo cui gli interventi in sopraelevazione sono assoggettati alla preventiva certificazione, da parte del competente ufficio regionale, dell’idoneità della struttura a sopportare il nuovo carico) avrebbe una portata generale, rispetto alle previsioni di cui agli artt. 93 e 94, che riguardano genericamente tutte le tipologie di costruzioni in zona sismica.
Il Comune rammenta, inoltre, che dopo il terremoto dell’Aquila è stato introdotto, nel corpo del D.P.R. n. 380/2001, l’art. 94 bis, che ha distinto gli interventi, ai fini della normativa antisismica, in “rilevanti”, “di minore rilevanza” e “privi di rilevanza”, demandando a un successivo decreto ministeriale l’adozione di linee guida per l'individuazione, dal punto di vista strutturale, degli interventi. A tali linee guida la Regione Puglia ha, appunto, dato seguito mediante la D.G.R. n. 1663/2022, la quale, nell’allegato C, include tra gli interventi “privi di rilevanza” le antenne “gravanti sulle costruzioni”, a condizione che non superino un determinato peso percentuale (10%) sul campo di solaio o copertura direttamente caricato. La certificazione regionale preventiva, richiesta dall’art. 90, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001 è stata così superata dalla D.G.R. n. 1663/2022, con riferimento – per quanto di interesse nel presente giudizio – alle antenne realizzate sulla copertura di edifici, ma in presenza della indicata specifica tecnica, che la citata D.G.R. ha imposto di dimostrare mediante la produzione della dichiarazione di cui all’Allegato E paragrafo 3 della stessa deliberazione. L’istanza di ILIAD del 24 marzo 2023 sarebbe dunque incompleta proprio perché alla stessa non è stata allegata l’indicata dichiarazione o, in alternativa, la documentazione che la D.G.R. n. 1663/2022 indica essere necessaria per il rilascio della autorizzazione preventiva ex art. 90, comma 2, del TUE.
Il Comune sottolinea, inoltre, che proprio il procedimento disciplinato dall’art. 44 CCE è caratterizzato da concentrazione ed esaustività, per il che la valutazione di un aspetto rilevante, qual è la compatibilità sismica, non può essere rinviato a un momento successivo al rilascio dell’autorizzazione, ovvero al momento dell’inizio dei lavori.
Avrebbe quindi errato il TAR nell’affermare che la progettazione antisismica non doveva essere prodotta, nel caso di specie, in allegato alla domanda, a motivo del fatto che viene in considerazione un intervento in zona a bassa sismicità, per la quale la D.G.R. della Regione Puglia n. 153 del 2004 non prescrive l’obbligo della progettazione antisismica.
13.2. Sotto diverso profilo il Comune contesta la statuizione del TAR secondo cui il diniego opposto dal Comune sarebbe illegittimo anche nella parte in cui ha rilevato la mancata dimostrazione, da parte di ILIAD, dello stato legittimo dell’immobile, sulla cui copertura deve essere installata la nuova stazione radio base.
13.2.1. Il TAR, in particolare, ha affermato che “l’amministrazione comunale, quale autorità competente, proprio nell’ambito del procedimento di cui all’art. 44, avrebbe dovuto verificare la sussistenza di tutti i requisiti –ivi inclusa la regolarità edilizio-urbanistica del cespite interessato dai lavori- necessari per l’autorizzazione dell’intervento richiesto”.
13.2.2. Con tale affermazione il TAR avrebbe – a detta dell’appellante – rovesciato l’onere della prova, posto che l’art. 9 bis TUE impone a chi fa richiesta di un titolo edilizio di asseverare la legittimità dell’edificio, già esistente, sul quale vuole intervenire: l’assoggettamento della procedura all’art. 44 CCE non esimerebbe la parte dall’obbligo di fornire tale asseverazione o, comunque, di dimostrare lo stato legittimo.
13.3. ILIAD deduce l’inammissibilità delle censure dianzi riportate evidenziando di non aver mai negato di dover produrre il nulla osta sismico in questione, ma di aver sempre sostenuto che non si tratta di un adempimento condizionante il rilascio dell’autorizzazione, ma solo l’esecuzione dei lavori: si tratterebbe quindi di censure che celano l’effettiva causa di illegittimità sollevata dal Comune, cioè la pretesa indebita del Comune di ottenere il nulla osta sismico per il rilascio dell’autorizzazione.
Nel merito ILIAD deduce, quanto al nulla-osta sismico che: (i) il nulla-osta sismico non rientrerebbe nelle competenze comunali, è rilasciato dal Genio Civile ed è necessario per l’avvio dei lavori, anche relativamente alle procedure disciplinate dal Codice delle Comunicazioni Elettroniche; (ii) il Comune avrebbe semmai dovuto chiedere una integrazione documentale entro 15 giorni dal deposito della domanda; (iii) l’intervento non sarebbe qualificabile in termini di “sopraelevazione” e non sarebbe soggetto al D.P.R. n.380/2001; (iv) l’impianto in esame rientra oggettivamente tra quelli “privi di rilevanza” ai sensi dell’allegato C della D.G.R. n. 1663/2022, sia in ragione delle sue caratteristiche tecniche, asseverate dal progettista nella relazione del 22 agosto 2024, sia per il fatto di insistere in “Zona Sismica 4”.
Quanto alla richiesta di dimostrare lo stato legittimo dell’immobile, secondo ILIAD sarebbe illegittima perché si traduce in un illegittimo aggravio documentale, trattandosi di documentazione non prevista dal Codice delle Comunicazioni Elettroniche e perché, di fatto, il Comune non avrebbe rilevato alcuna irregolarità dell’immobile; inoltre la censura sarebbe inammissibile avuto riguardo al fatto che il Comune non avrebbe impugnato il capo della sentenza secondo cui non potrebbero considerarsi legittimi gli adempimenti “ulteriori rispetto a quelli legali, che ostacolino ovvero rallentino la realizzazione delle opere in questione qualificate come opere di urbanizzazione primaria per la realizzazione delle quali il legislatore prevede una sempre maggiore abbreviazione delle tempistiche (v. art. 18 della l. n. 41/2023)”.
13.4. Le censure in esame sono parzialmente fondate, nei limiti di seguito precisati.
13.4.1. Con riferimento alla questione se gli impianti di telecomunicazione siano o meno assoggettati al D.P.R. n. 380/2001, il Collegio rileva che non deve trarre in inganno la circostanza che il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione delle infrastrutture relative a impianti di telecomunicazione sia disciplinata dal D. L.vo 259/2003. Simili strutture, infatti, certamente possono essere qualificate come “costruzioni”, posto che detto termine non si riferisce solo agli edifici ma a qualsiasi opera che sia frutto dell’attività umana e che induca una modificazione del territorio. Si tratta, inoltre, di una tipologia di opere che non rientra – al contrario di altre opere di natura “tecnologica” o comunque aventi una finalità specifica e particolarmente meritevole – tra quelle di edilizia libera, individuate dall’art. 6 del D.P.R. n. 380/2001. Al contrario, esse rientrano a pieno titolo nella nozione di “nuova costruzione” ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.4), del D.P.R. n. 380/2001: ciò conferma che, in linea di principio, la realizzazione delle strutture in questione è soggetta al D.P.R. n. 380/2001: tuttavia, ciò solo nei limiti in cui vi sia compatibilità tra le previsioni del D.P.R. n. 380/2001 e quelle, contenute nel D. L.vo n. 259/2003, che disciplinano il procedimento di rilascio dell’autorizzazione alla installazione di impianti di telecomunicazione, posto che si tratta di opere specificamente contemplate dall’art. 44 (ex art. 87) del D. L.vo n. 250/2003.
13.4.2. Dunque, se è vero – come sostiene il Comune di Tiggiano – che le infrastrutture per gli impianti di telecomunicazione integrano costruzioni vanno autorizzate anche ai sensi della normativa edilizia, è altrettanto vero che la valutazione della conformità edilizia di tali opere deve tenere conto di quanto prevede l’art. 44 CCE e, quindi, deve avvenire nella cornice del procedimento disegnato dal citato art. 44, che la giurisprudenza ha chiarito avere natura unitaria, essendo destinato a concludersi con un provvedimento che sostituisce ogni altro atto di assenso (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, n. 3019 del 9 giugno 2021), ivi compreso il titolo edilizio.
13.4.3. Su questo punto la Sezione ha da tempo chiarito che “la documentazione che l’istante è tenuto a presentare è solo quella richiesta dal Codice delle Comunicazioni Elettroniche (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 02/01/2024, n. 15, a cui dire nell'ipotesi di installazione di un impianto di telecomunicazioni l’Amministrazione non può esigere documenti diversi da quelli di cui all'Allegato 13, modello A o B, del d.lgs. n. 259/2003, attese le finalità acceleratorie e semplificatorie del procedimento e l'esigenza di evitare ogni forma di aggravamento procedimentale da parte del Comune, tramite richiesta di ulteriore documentazione non prevista dalla normativa).” (ex multis: Cons. Stato, Sez. VI, n. 898 del 5 febbraio 2025 e n. 8500 del 23 ottobre 2024).
13.4.4. In questo solco la giurisprudenza ha addirittura affermato che nelle procedure autorizzatorie semplificate “la esiguità del termine (30 giorni) entro il quale la p.a. è tenuta a comunicare al richiedente, sussistendone i presupposti, un provvedimento di diniego, si pone, secondo ragionevolezza, come causa di impedimento all’applicazione dell’istituto del preavviso di rigetto ex art. 10-bis” (Cons. giust. amm. sic., sez. giur., n. 122 del 2022; Cons. Stato, Sez. VI, n. 6813 del 30 luglio 2024), mentre nelle procedure non semplificate la complessità dell’impianto impone che il preavviso ex art. 10 bis della L. n. 241/90 venga dato ugualmente, ma si deve escludere che esso abbia effetti sospensivi del termine di conclusione del procedimento, e quindi di formazione del silenzio-assenso (Cons. Stato, Sez. VI, n. 898/2025 cit.).
13.4.5. Si rammenta, ancora, che l’art. 44, comma 7, prevede che quando debbano essere acquisiti uno o più provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati “da adottare a conclusione di distinti procedimenti di competenza di diverse amministrazioni o enti”, il responsabile del procedimento deve indire una conferenza di servizi, entro 5 giorni dalla presentazione della domanda, la cui determinazione finale sostituirà ad ogni effetto tutti i provvedimenti necessari per l'installazione delle infrastrutture. Ai sensi dell’art. 44, comma 6, invece, il responsabile del procedimento entro 15 giorni dalla ricezione della istanza può chiedere integrazioni alla documentazione prodotta: e solo in questa ipotesi, cioè solo quando sia stata fatta una richiesta di integrazione istruttoria tempestiva, di fatto il termine di formazione del silenzio-assenso di fatto si allunga, poiché solo in questo caso “Il termine di cui al comma 10 riprende a decorrere dal momento dell'avvenuta integrazione documentale.”.
13.4.6. La specialità della disciplina, che risponde a particolari esigenze di celerità nel rilascio delle autorizzazioni necessarie alla realizzazione degli impianti di telecomunicazione, induce ad interpretare le previsioni dianzi ricordate nel senso che l’amministrazione può chiedere, eventualmente, documentazione integrativa richiesta dal D.P.R. n. 380/2001, ma questo può fare solo con una tempestiva richiesta di integrazioni istruttorie, potendo, e dovendo, ricorrere alla conferenza di servizi solo per l’acquisizione di atti di assenso di competenza di altre amministrazioni o enti: pertanto, le esigenze proprie dell’amministrazione procedente debbono essere valutate immediatamente dal responsabile del procedimento e fatte valere mediante richiesta di integrazione ai sensi dell’art. 44, comma 6 (ad esempio, in via di mera ipotesi, un parere di competenza della Polizia Municipale o del responsabile dell’Ufficio Tecnico), con l’ulteriore precisazione che una richiesta di integrazione istruttoria tardiva non può sortire l’effetto sospensivo del termine del procedimento.
13.5. Tenendo presente le osservazioni che precedono, il Collegio ritiene che la richiesta di produzione della documentazione attestante lo stato legittimo dell’immobile avrebbe dovuto essere richiesta dal Comune con istanza ex art. 44, comma 6.
13.5.1. Trattandosi di un intervento edilizio che va a modificare un edificio preesistente, è ovvio che la relativa legittimità presuppone la legittimità dell’immobile che va ad essere modificato: diversamente, la natura abusiva dell’immobile preesistente si trasmetterebbe anche al traliccio e agli impianti successivamente installati. Tenuto conto di ciò, e considerato che il soggetto che ha presentato l’istanza era ILIAD, non si può ritenere illegittima, in via astratta, la richiesta del Comune di produzione di documentazione finalizzata alla dimostrazione dello stato legittimo dell’immobile, documentazione che poteva limitarsi alla indicazione dei titoli che ne avevano a suo tempo autorizzato la costruzione e che ILIAD avrebbe potuto richiedere alla proprietà.
Tuttavia il Comune avrebbe dovuto presentare tale richiesta nel termine di 15 giorni dalla ricezione della domanda: a ciò non avendo provveduto la mancata produzione della documentazione in questione non poteva legittimamente fondare il diniego di autorizzazione.
13.6. Per quanto riguarda, invece, la richiesta del Comune di Tiggiano di allegare alla istanza la documentazione ai fini sismici, la questione, astrattamente analoga alla precedente, si pone però in termini differenti a cagione del fatto che la Regione Puglia, con D.G.R. n. 1663/2022, nel dare attuazione all’art. 94 bis del D.P.R. n. 380/2001 e alle previsioni del Decreto del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti 30 aprile 2020, recante “Approvazione delle linee guida per l’individuazione, dal punto di vista strutturale, degli interventi di cui all’art. 94-bis, comma 1 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001 n. 380…”, ha classificato le varie tipologie di costruzioni a seconda della rilevanza ai fini sismici e, nell’allegato E, ha adottato anche norme di “semplificazione amministrativa di coordinamento dei procedimenti degli adempimenti in materia di costruzioni in zone sismiche”.
13.6.1. In particolare, dando seguito alle previsioni di cui all’art. 94 bis, commi 3 e 4, la D.G.R. n. 1663/2022 ha individuato gli interventi di “minore rilevanza” e quelli “privi di rilevanza” per i quali non è più necessario attendere l’autorizzazione preventiva della Regione – id est: il c.d. nulla-osta sismico - necessaria ai sensi dell’art. 94, comma 1, per l’inizio dei lavori.
13.6.2. Per gli interventi di “minore rilevanza” l’allegato E, punto 2, della delibera in esame, ha previsto che in allegato alla domanda debba essere depositata tutta una serie di documenti tecnici destinati ad essere assoggettati ad un mero controllo di completezza, delegato alle province e città metropolitane: in esito a tale controllo è previsto il rilascio di un attestato di deposito, che consente l’immediato avvio dei lavori; è inoltre previsto, per tali interventi, la possibilità di effettuare controlli a campione che possono anche verificare il merito dei contenuti tecnici e che, in ogni caso, debbono riguardare il 100% degli interventi in sopraelevazione, indipendentemente dalla zona sismica.
13.6.3. Per gli interventi “privi di rilevanza”, invece, l’allegato E, punto 3, la D.G.R. n. 1663/2022 dà atto che il D.M. 30 aprile 2022 prevede la possibilità di darvi corso “con preavviso scritto allo sportello comunale secondo modalità e contenuti disciplinati dalle Regioni, eventualmente semplificati rispetto alle disposizioni di cui all’art. 93 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001..”,e a tal fine stabilisce che “dovrà essere parte integrante dell’intero progetto: una dichiarazione firmata dal progettista che contenga l’asseverazione che l’opera è priva di rilevanza per la pubblica incolumità ai fini sismici in quanto l’intervento ricade in uno dei casi previsti negli elenchi A1 e A2 di cui all’allegato C, oltre all’ulteriore documentazione tecnica la cui mancanza è stata posta a base del diniego impugnato, con la precisazione che “la documentazione di cui sopra, predisposta dal progettista abilitato, nei limiti delle proprie competenze, dovrà essere allegata alla domanda per il rilascio del titolo abilitativo all’intervento edilizio…”. Per questi interventi non è previsto alcun altro adempimento o controllo.
13.6.4. Infine merita rilevare che l’allegato E, punto 1, ldela D.G.R. n. 1663/2022 stabilisce, per gli “interventi rilevanti”, che l’atto che autorizza l’inizio dei lavori “è propedeutico al rilascio del titolo edilizio..”, è comunque necessario per le “sopraelevazioni di edifici” di cui all’art. 90 del D.P.R. n. 380/2001.
13.6.5. Dal coacervo delle esaminate disposizioni adottate dalla Regione Puglia, emerge che é sempre necessario depositare la documentazione tecnica rilevante ai fini sismici in allegato alla istanza di titolo edilizio, essendo tale documentazione rilevante (i) o per il rilascio del nulla osta sismico, che è comunque propedeutico al titolo edilizio, (ii) o per consentire l’immediato inizio lavori laddove non sia più necessario il nulla osta sismico. In tal modo la Regione Puglia ha dato attuazione alle previsioni dell’art. 94 bis del D.P.R. n. 380/2001, sollevando gli uffici regionali di una notevole mole di lavoro e, al contempo, dando la possibilità, per gli interventi di “minore rilevanza” e “privi di rilevanza”, di dare immediatamente corso ai lavori indipendentemente dal nulla osta sismico.
13.6.6. Per quanto riguarda le antenne, in particolare, esse sono indicate all’allegato C, elenco A1, punto 6.1, tra le opere che possono considerarsi “prive di rilevanza” a fini sismici, alla condizione che il peso “non ecceda il 10% dei pesi propri e permanenti delle strutture direttamente interessate dall’intervento….”.
13.6.7. Merita precisare che, contrariamente a quanto sostiene, ILIAD la realizzazione di un traliccio per impianti di telecomunicazione sulla copertura di un fabbricato deve effettivamente qualificarsi quale opera di “sopraelevazione di edifici”, ai sensi dell’art. 90, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001, secondo cui per tale si intendono “a) la sopraelevazione di un piano negli edifici in muratura,….; b) la sopraelevazione di edifici in cemento armato normale e precompresso, in acciaio o a pannelli portanti, purché il complesso della struttura sia conforme alle norme del presente testo unico”.
La ratio delle norme che impongono particolari cautele riguardo agli interventi di sopraelevazione tra origine dal maggior peso che viene scaricato sulle strutture portanti dell’immobile nonché dalle tensioni che si originano in relazione alla presenza di ingombri che si protendono in altezza, specialmente quando gli stessi vengano sollecitati da vibrazioni o da venti, che ne provochino l’oscillazione: non v’è pertanto alcuna ragione per non ritenere che anche un traliccio destinato ad ospitare impianti di telecomunicazione, collocato sulla copertura di un edificio preesistente, non debba essere considerato quale “sopraelevazione di edificio”. Si rileva, inoltre, che la lett. b) del l’art. 90 del D.P.R. n. 380/2001 attribuisce rilevanza a fini sismici a qualsiasi costruzione sia realizzata al di sopra di un edificio preesistente, se quest’ultimo abbia le caratteristiche indicate dalla norma: ILIAD sostiene che la realizzazione del traliccio non costituisce “sopraelevazione”, ma non deduce e non dimostra che l’edificio interessato non ha le caratteristiche indicate all’art. 90, comma 1, lett. b), del D.P.R. n. 380/2001; di conseguenza l’affermazione di ILIAD circa la non riconducibilità dell’intervento a quelli di “sopraelevazione” è priva di dimostrazione.
13.6.8. Orbene la D.G.R. n. 1663/2022 non è stata impugnata da ILIAD, nella misura in cui impone anche agli operatori di telecomunicazione il deposito, in allegato alla istanza, della documentazione tecnica rilevante ai fini sismici, sicché le relative previsioni allo stato sono opponibili a ILIAD; correlativamente, ILIAD non ha neppure ipotizzato la necessità che il SUAP disapplicasse direttamente la D.G.R. n. 1663/2022 per ipotetica violazione di norme europee.
13.6.9. Non ha pregio l’argomento di ILIAD, secondo cui nel caso di specie il nulla osta sismico non era richiesto trattandosi di intervento da realizzare in zona di bassa sismicità: la D.G.R. n. 1663/2022 ha chiarito che le sopraelevazioni costituiscono interventi che sono comunque rilevanti a fini sismici, indipendentemente dalla zona sismica, salvo che abbiano le caratteristiche per essere considerati interventi “privi di rilevanza”.
13.6.10. Neppure ha pregio l’argomento secondo cui il nulla osta sismico è adempimento di competenza regionale, che non deve interessare il comune: la D.G.R. n. 1663/2022, prevedendo l’obbligo di allegare all’istanza di titolo edilizio (e quindi anche all’istanza di autorizzazione ex art. 44 CCE) la documentazione tecnica rilevante a fini sismici, implicitamente ha previsto una condizione di procedibilità dell’istanza, che legittimamente e doverosamente viene eccepita dai comuni, che sono responsabili del rispetto della D.G.R. n. 1663/2022 e che debbono decidere sull’istanza. Per giunta si deve considerare che la suddetta documentazione deve poi essere trasmessa d’ufficio dai comuni alle province e città metropolitane, cui la D.G.R. n. 1663/2022 ha delegato le funzioni di rilascio dei nulla osta ancora necessari e di controllo degli interventi di “minore rilevanza”: la richiesta del Comune, quindi deve anche inquadrarsi anche quale adempimento necessario per consentire allo stesso di esercitare delle funzioni officiose che sullo stesso gravano quale SUAP.
13.6.11. In effetti, proprio quanto rilevato nel paragrafo che precede si coglie la differenza tra questa situazione e quella originata dalla richiesta, del Comune, di produrre la documentazione relativa allo stato legittimo dell’edificio. Invero, in relazione alla mancata allegazione della documentazione rilevante a fini sismici il Comune è chiamato ad assicurare, in forza di quanto previsto dalla D.G.R. n. 1663/2022, il rispetto di previsioni nazionali e regionali e non ha un margine per decidere se esercitare o meno poteri istruttori, trattandosi di un aspetto che attiene – come rilevato anche da ILIAD – alla competenza regionale: i poteri istruttori ex art.44, comma 6, CCE, invece, possono avere ad oggetto solo aspetti la cui valutazione rientra nelle competenze del Comune.
13.6.12. Al limite si può discutere se il Comune, rilevando l’assenza di qualsiasi documentazione a fini sismici, non avesse l’obbligo di indire la conferenza di servizi, ai sensi dell’art. 44, comma 7 e se, in difetto di ciò, possa essersi formato il silenzio assenso: si tratta, tuttavia, di una censura che ILIAD in primo grado non ha articolato.
13.6.13. In ogni caso il Comune di Tiggiano ha puntualmente contestato la mancata produzione della documentazione di che trattasi con il preavviso di rigetto ex art. 10 bis della L. n. 241/90, del 28 giugno 2023, nella quale il Comune menzionava espressamente la sopravvenienza della D.G.R. n. 1663/2022, indicando specificamente i documenti che l’istante avrebbe dovuto produrre sul presupposto che l’impianto fosse “privo di rilevanza”.
13.6.14. ILIAD ha replicato alla comunicazione ex art. 10 bis allegando, sul punto specifico, che: a) che la Regione Puglia, con D.G.R. n. 152/2004, aveva stabilito che “sino ad eventuale diversa determinazione, non sussiste l’obbligo della progettazione antisismica per gli edifici e le opere da realizzare sul territorio regionale pugliese, classificato in zona sismica 4”; b) la realizzazione delle stazioni radio base è subordinata esclusivamente al procedimento autorizzatorio previsto dall’art. 44 CCE e il Comune non può richiedere documenti né imporre adempimenti procedimentali diversi e ulteriori rispetto a quelli previsti dallo stesso art. 44 e dall’allegato 13; c) nel caso di specie all’istanza era stata allegata tutta la documentazione richiesta dalle indicate norme.
13.6.15. Con tale risposta ILIAD ha tenuto un comportamento non collaborativo: non ha accettato, in sede procedimentale, di confrontarsi lealmente con l’Amministrazione, continuando a ribadire che per gli interventi in zona sismica 4 non era necessario il nulla osta sismico, e che, comunque, nessuna documentazione ulteriore può essere richiesta dal responsabile del procedimento nei procedimenti ex art. 44 CCE. Solo in giudizio ha depositato una relazione asseverata (doc. 17 depositato il 26 agosto 2024) in cui si attesta la ricorrenza delle condizioni che consentirebbero di qualificare l’intervento come “privo di rilevanza” o di “di minore rilevanza”. Si tratta di documentazione della quale il Collegio non può tenere conto ai fini della decisione (i) perché in ogni caso non esaurisce tutta la documentazione tecnica che è richiesta per valutare la rilevanza sismica di una costruzione, ma soprattutto (ii) per rispetto al principio di parità delle parti e al canone di buona fede e di collaborazione, enunciato dall’art. 1, comma 2 bis, della L. n. 241/90, che si applica a ambedue le parti, e non solo all’amministrazione: sicché, allo stesso modo in cui il giudice della causa non può tenere conto della motivazione postuma addotta dall’amministrazione in giudizio, non si deve ritenere ammissibile alla parte privata di esibire o dedurre, solo in giudizio, documentazione e circostanze che avrebbe dovuto e potuto produrre in sede procedimentale.
13.6.16. In definitiva:
- la D.G.R. n. 1663/2022 non è stata impugnata da ILIAD, la quale non ha neppure censurato il provvedimento impugnato per mancata disapplicazione, da parte del SUAP del Comune di Tiggiano, di disposizioni contrarie – in tesi – a norme europee;
- il Collegio, pertanto non può disapplicare la suddetta D.G.R. n. 1663/2022, né può censurare il Comune per avervi dato applicazione;
- ILIAD, da parte sua, ha dato a sua volta causa al provvedimento impugnato, volutamente ignorando, nella memoria di replica al preavviso ex art. 10 bis, la D.G.R. n. 1663/2022, senza considerare che i problemi connessi agli adempimenti da essa previsti e agli obblighi che tale D.G.R. ha imposto ai Comuni non potevano essere superati in sede procedimentale, semplicemente forzando il Comune a ignorare, a sua volta, le disposizioni della D.G.R. n. 1663/2022, e ponendo in essere un comportamento non giustificabile alla luce del principio sancito dall’art. 1, comma 2 bis, della L. n. 241/90.
13.6.17. Per tutte le considerazioni che precedono la censura in esame merita di essere accolta in parte; per l’effetto, in parziale riforma dell’appellata sentenza, il ricorso di primo grado va respinto nella parte in cui lamenta l’illegittimità del diniego impugnato in ragione della mancata produzione della documentazione rilevante a fini sismici.
13.7. Il Comune contesta, ancora, la statuizione del TAR che ha ritenuto che il sito prescelto, per la realizzazione dell’impianto, fosse compreso nel Piano Stralcio Comunale, presentato da ILIAD al Comune di Tiggiano, nonostante l’esistenza di una distanza di 70 metri rispetto al più vicino punto individuato, nel Piano, con le coordinate geografiche.
13.7.1. Sul punto il TAR ha statuito che “secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, condiviso da questo Collegio, sono irrilevanti gli scostamenti del genere di quello in esame, dal momento che ragioni anche tecniche di realizzabilità, ovvero ragioni di copertura devono condurre ad una valutazione in termini di necessaria flessibilità delle previsioni di piano”.
13.7.2. Il Comune ripropone l’argomento secondo cui il sito prescelto sarebbe stato individuato da ILIAD addirittura prima della pubblicazione del Piano Stralcio Comunale, lo scostamento dal Piano sarebbe quindi intenzionale, e ciò renderebbe non irrilevante lo scostamento medesimo; infine, secondo il Comune la questione non potrebbe essere superata dal rilievo che nel Programma si indica che la localizzazione potrebbe essere effettuata in un raggio di 300 metri: in una piccola realtà di un paese come Tiggiano un diametro di 600 metri abbraccia buona parte dell’edificato.
13.7.3. La censura deve essere respinta sul rilievo che proprio la disciplina regionale di cui alla L.R. n. 5/2002, prevedendo che la presentazione dei “piani stralcio” comunali avvenga con cadenza annuale, ne riconosce la natura “cedevole”, di talché “il Piano d'Istallazione Comunale doveva essere inteso come uno strumento necessariamente flessibile, suscettibile di aggiornamento annuale mediante possibili integrazioni o modiche successive, anche tenendo conto di eventuali nuove o mutate esigenze di insediamento rappresentate dai gestori attraverso i Piani Stralcio ex art. 7 L.r. 5/2002.” (così Cons Stato, Sez. III, n. 2073 del 28 marzo 2019). A ciò si aggiunga la considerazione che la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha ulteriormente precisato che il piano in questione può essere integrato anche nel corso dell’anno.
13.7.4. Tale considerazione consente di affermare che per il legislatore, statale e regionale, è ammissibile un “piano stralcio” che già indichi degli elementi flessibili, come quello presentato nel caso di specie da ILIAD, il quale per ogni localizzazione indica(va) un margine di tolleranza di 300 metri. Nel caso specifico, il sito prescelto dista 70 metri da uno di quelli indicati nel Piano Stralcio presentato per il 2023.
13.7.4. Quanto alla circostanza che il sito in questione sarebbe stato individuato già prima della presentazione del Piano Stralcio 2023, francamente non si comprende per quale ragione specifica esso renderebbe illegittimo il Piano Stralcio o “rilevante” lo scostamento: il fatto che nel Piano Stralcio non sia stato indicato, con le coordinate geografiche, il sito in concreto prescelto, che in tesi era già stato individuato da tempo, può giustificarsi con il fatto che sino a che l’autorizzazione non fosse stata rilasciata e le opere non fossero state ultimate, ILIAD non aveva certezza di realizzare l’impianto in quel luogo specifico; non si ravvisa pertanto alcuna intenzionalità o mala fede di ILIAD nell’aver omesso di indicare, nel Piano Stralcio 2023, le coordinate specifiche dell’edificio scelto per collocarvi la nuova antenna.
13.7.5. Per quanto precede la censura in esame va respinta.
14. L’accoglimento, in parte, del ricorso introduttivo del presente giudizio determina la parziale riforma dell’appellata sentenza e il respingimento del ricorso di primo grado, limitatamente al motivo IV.4. Per l’effetto deve essere riformata anche la statuizione di annullamento del provvedimento impugnato, dal momento che il diniego opposto dal Comune di Tiggiano, che era plurimotivato, si giustifica anche solo sulla base della mancata produzione della documentazione rilevante ai fini sismici e sulla necessità di adeguare il progetto a quanto previsto dalla D.G.R. N. 1663/2022.
15. La complessità delle questioni trattate e la reciproca soccombenza giustifica la compensazione delle spese del doppio grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte; per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia n. 772/2024, respinge il ricorso di primo grado limitatamente al motivo IV.4 e conferma il provvedimento n. 4222 del 10 luglio 2023 del Comune di Tiggiano nei limiti di cui in motivazione.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente
Giordano Lamberti, Consigliere
Stefano Toschei, Consigliere
Davide Ponte, Consigliere
Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore
