Cons. Stato Sez. IV n. 1876 del 28 marzo 2011
Danno ambientale. Legittimazione associazioni

La legittimazione ad agire in materia di danno ambientale, avendo natura eccezionale e discendendo direttamente dalla legge, deve riconoscersi solo alle associazioni nazionali e non anche alle loro articolazioni territoriali, a nulla valendo, per derogare a tale principio, l’eventuale espressa attribuzione di tale potere di rappresentanza processuale da parte dello statuto, in quanto è evidente che non può essere quest’ultimo a conferire una legittimazione che la legge non ha previsto

N. 01876/2011REG.PROV.COLL.

N. 03321/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello nr. 3321 del 2009, proposto da LEGAMBIENTE LOMBARDIA ONLUS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Walter Fumagalli e Mariadolores Furlanetto, con domicilio eletto presso quest’ultima in Roma, via A. Vivaldi, 15,

contro

- il COMITATO INTERMINISTERIALE PER LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA, in persona del Presidente pro tempore, il PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA pro tempore, la PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente pro tempore, il CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente pro tempore, il MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, il MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, il MINISTERO DELL’AMBIENTE E DELLA TUTELA TERRITORIO E DEL MARE, il MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITÀ CULTURALI, il MINISTERO DEGLI AFFARI REGIONALI E DELLE AUTONOMIE LOCALI, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, la CONFERENZA PERMANENTE PER I RAPPORTI TRA STATO, REGIONI E PROVINCE AUTONOME DI TRENTO E BOLZANO, in persona del Presidente pro tempore, la XIII COMMISSIONE PERMANENTE DEL SENATO DELLA REPUBBLICA, la VIII COMMISSIONE PERMANENTE DELLA CAMERA DEI DEPUTATI, la IX COMMISSIONE PERMANENTE DELLA CAMERA DEI DEPUTATI, in persona dei rispettivi Presidenti pro tempore, e l’A.N.A.S. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12;
- la REGIONE LOMBARDIA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Maria Lucia Tamborino e Dario Vivone, con domicilio eletto presso l’avv. Marcello Molé in Roma, via N. Porpora, 16;
- la PROVINCIA DI BRESCIA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Magda Poli e Francesco Storace, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, via Crescenzio, 20;
- le PROVINCE DI CREMONA, MANTOVA, PAVIA, LODI, MILANO e BERGAMO, in persona dei rispettivi Presidenti pro tempore, non costituite;
- i COMUNI DI AGRATE BRIANZA, BELLINZAGO LOMBARDO, CAMBIAGO, CAPONAGO, CASSINA DE’PECCHI, CERRO AL LAMBRO, COLUTRANO, CONCOREZZO, DRESANO, GESSATE, GONGORZOLA, LISCATE, MELEGNANO, MELZO, PAULLO, PESSANO CON BORNAGO, POZZUOLO MARTESANA, SAN GIULIANO MILANESE, SAN ZENONE AL LAMBRO, TRIBIANO, TRUCAZZANO, VIZZOLO PREDABISSI, CASALMAIOCCO, COMAZZO, MERLINO, MULAZZANO, SORDIO, TAVAZZANO CON VILLAVESCO, ZELO BUON PERSICO, BASIANO, BRUGERIO, BUSSERO, CARPIANO, CARUGATE, CASSANO D’ADDA, CERNUSCO SUL NAVIGLIO, COLOGNO MONZESE, GREZZAGO, INZAGO, MASATE, MEDIGLIA, PANTIGLIATE, PESCHIERA BORROMEO, PIOLTELLO, POZZO D’ADDA, RODANO, SAN DONATO MILANESE, SEGRATE, SETTALA, TREZZANO ROSA, TREZZO SULL’ADDA, VAPRIO D’ADDA, VIGNATE, VIMODRONE, CERVIGNANO D’ADDA, GALGAGNANO e MIONTANASO LOMBARDO, in persona dei rispettivi Sindaci pro tempore, non costituiti;

nei confronti di

- SOCIETÀ DI PROGETTO AUTOSTRADA DIRETTA BRESCIA-MILANO S.p.a. e TANGENZIALI ESTERNE DI MILANO S.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avv.ti Guido Greco, Luigi Manzi e Manuela Muscardini, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, via F. Confalonieri, 5;
- SOCIETÀ CAL - CONCESSIONI AUTOSTRADALI LOMBARDE S.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Carmen Leo, Ennio Magrì e Fabrizio Magrì, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, via Guido d’Arezzo, 18;
- SOCIETÀ AUTOSTRADE LOMBARDE S.p.a. e SOCIETÀ INFRASTRUTTURE LOMBARDE S.p.a., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituite;

per l’annullamento e comunque la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, sede di Milano, Sezione Seconda, nr. 5786 del 15 dicembre 2008.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Società di Progetto Autostrada Diretta Brescia-Milano S.p.a., di Tangenziali Esterne di Milano S.p.a., della Società CAL – Concessioni Autostradali Lombarde S.p.a., della Regione Lombardia, della Provincia di Brescia e delle Amministrazioni statali in epigrafe indicate;

Viste le memorie prodotte dalla appellante (in date 28 gennaio 2011 e 4 febbraio 2011), dalla Regione Lombardia (in data 28 gennaio 2001), dalla Provincia di Brescia (in data 26 gennaio 2011), dalla Società di Progetto Autostrada Diretta Brescia-Milano S.p.a. (in date 25 e 27 gennaio 2011), da Tangenziali Esterne di Milano S.p.a. (in date 27 gennaio 2011 e 3 febbraio 2011) e dalla Società CAL – Concessioni Autostradali Lombarde S.p.a. (in data 4 febbraio 2011) a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, all’udienza pubblica del giorno 15 febbraio 2011, il Consigliere Raffaele Greco;

Uditi l’avv. Furlanetto per la appellante, gli avv.ti Greco e Luca Mazzei, su delega dell’avv. Manzi, per la Società di Progetto Autostrada Diretta Brescia-Milano S.p.a., l’avv. Fabrizio Marangi, su delega dell’avv. Fabrizio Magrì, per CAL S.p.a., l’avv. Francesca Paulucci Baoukh, su delega dell’avv. Storace, per la Provincia di Brescia e l’avv. dello Stato Giustina Noviello per le Amministrazioni statali;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

È impugnata la sentenza con la quale il T.A.R. della Lombardia ha dichiarato inammissibili i ricorsi proposti da Legambiente Lombardia Onlus per l’annullamento degli atti relativi al riconoscimento dell’importanza strategica e, successivamente, all’elaborazione del progetto preliminare di due opere infrastrutturali, l’autostrada Brescia-Milano e la Tangenziale Est Esterna di Milano.

A sostegno del proprio appello, la parte originaria ricorrente deduce l’erroneità della declaratoria di difetto di legittimazione in capo ad essa, alla stregua della prevalente giurisprudenza anche di questo Consiglio di Stato; conseguentemente, vengono riproposti integralmente i motivi di impugnazione di primo grado, sui quali il T.A.R. non si è pronunciato.

Per resistere al ricorso, si sono costituite le Amministrazioni statali in epigrafe meglio indicate, nonché la Regione Lombardia e la Provincia di Brescia.

Si oppongono all’accoglimento dell’appello anche la Società di Progetto Autostrada Diretta Brescia-Milano S.p.a. e la Tangenziali Esterne di Milano S.p.a. (realizzatrici dei progetti delle opere per cui è causa), nonché la Società Concessioni Autostradali Lombarde S.p.a., le quali tutte concludono per la conferma della sentenza impugnata.

All’udienza del 15 febbraio 2011, la causa è stata trattenuta in decisione; nell’occasione, le parti hanno chiesto la pubblicazione anticipata del dispositivo, ma il Collegio ha ritenuto di disattendere la richiesta, non rientrando la presente controversia in nessuna delle ipotesi di cui all’art. 119, cod. proc. amm.

DIRITTO

Viene all’attenzione della Sezione l’appello proposto da Legambiente Lombardia Onlus avverso la sentenza con la quale il T.A.R. della Lombardia ha dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione attiva, i ricorsi dalla stessa proposti per l’annullamento di una pluralità di atti relativi alla dichiarazione di importanza strategica ed alla successiva elaborazione dei progetti preliminari di due opere infrastrutturali (Autostrada Brescia-Milano e Tangenziale Est Esterna di Milano).

La censurata declaratoria di inammissibilità è stata determinata dalla ritenuta insussistenza della speciale legittimazione ex art. 18 della legge 8 luglio 1986, nr. 349, essendo l’istante soltanto una articolazione territoriale della Associazione Legambiente (cui solamente spetta la ridetta legittimazione).

Tale statuizione è contestata dalla parte appellante sulla base di un duplice ordine di argomentazioni:

a) la speciale legittimazione prevista dal citato art. 18 della legge nr. 349 del 1986 va riconosciuta non solo alle associazioni di tutela ambientale intese quali soggetti di rilievo nazionali, ma anche alle loro articolazioni territoriali, quanto meno nell’ipotesi in cui – come nel caso di specie – il relativo statuto espressamente conferisca loro la capacità di stare in giudizio;

b) la previsione ex lege della predetta legittimazione speciale non esclude affatto – così come già in precedenza ritenuto dalla giurisprudenza – che qualsiasi ente rappresentativo di interessi di tutela ambientale possa vedersi riconosciuta la legitimatio ad processum, a condizione che dimostri il proprio concreto radicamento sul territorio di riferimento (requisito certamente sussistente in capo all’odierna appellante).

L’appello è però infondato.

Ed invero, questa Sezione non ignora come ancora oggi si registrino in giurisprudenza oscillazioni in ordine all’estensione della speciale legittimazione di cui all’art. 18 della legge nr. 349 del 1986, non mancando pronunce che la ammettono anche in capo alle articolazioni locali delle associazioni nazionali di tutela ambientale cui essa è riconosciuta.

Tuttavia, in questa sede il Collegio ritiene di non doversi discostare dall’indirizzo ormai largamente prevalente, avallato anche dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, secondo cui la predetta legittimazione, avendo natura eccezionale e discendendo direttamente dalla legge, deve riconoscersi solo alle associazioni nazionali e non anche alle loro articolazioni territoriali, a nulla valendo, per derogare a tale principio, l’eventuale espressa attribuzione di tale potere di rappresentanza processuale da parte dello statuto, in quanto è evidente che non può essere quest’ultimo a conferire una legittimazione che la legge non ha previsto (cfr. Cons. Stato, Ad. Pl., 11 gennaio 2007, nr. 2; Cons. Stato, sez. VI, 9 marzo 2010, nr. 1403; id., 19 ottobre 2007, nr. 5453; id., 3 ottobre 2007, nr. 5111; Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2006, nr. 2151).

Quanto al secondo argomento, invocato dalla appellante in via subordinata, esso si risolve nel sostenere che, anche dopo l’entrata in vigore della richiamata legge nr. 349 del 1986, sarebbero ancora validi i principi enunciati dalla precedente giurisprudenza ai fini del riconoscimento della legittimazione processuale agli enti esponenziali dei c.d. interessi “diffusi”, e pertanto questa sarebbe da ammettersi in capo a qualunque soggetto associativo il quale dimostri in giudizio la sussistenza in concreto di una struttura sufficientemente estesa e radicata e di una continua attività rivolta alla tutela dell’ambiente (cfr. Cons. Stato, Ad. Pl., 19 ottobre 1979, nr. 24); in sostanza, oggi mentre per le associazioni di cui all’art. 13 della legge nr. 349 del 1986 la legittimazione discenderebbe direttamente dalla legge, ciò tuttavia non escluderebbe che anche qualsiasi altro ente possa essere legittimato, essendo però tenuto a dimostrare i requisiti suindicati.

Sul punto, appaiono effettivamente condivisibili le critiche di parte appellante alla sentenza di primo grado, laddove è stata negata la legittimazione anche su questo particolare versante assumendo che sulla base di un “concreto bilanciamento” l’interesse nazionale delle opere per cui è causa sarebbe tale da escludere l’interesse a impugnare di un’associazione a dimensione esclusivamente regionale; al contrario, è di tutta evidenza che un problema di bilanciamento di interessi in subiecta materia può porsi solo in sede di amministrazione attiva, ovvero al fine di verificare in sede giurisdizionale la corretta valutazione delle esigenze di tutela ambientale, ma non può riguardare anche la fase dell’accertamento della legittimazione ad causam (che o c’è o non c’è).

Molto più semplicemente, la Sezione è dell’avviso che – contrariamente a quanto assunto da parte appellante – dopo l’entrata in vigore della legge nr. 349 del 1986 non vi sia più spazio per il riconoscimento della legittimazione processuale in capo ad associazioni diverse da quelle rientranti nella previsione dell’art. 13 della medesima legge, indipendentemente dalla sussistenza in concreto o meno dei requisiti che la giurisprudenza anteriore richiedeva ai soggetti che si qualificavano esponenziali di interessi “diffusi”.

Ed invero, l’orientamento giurisprudenziale sopra richiamato fu elaborato per risolvere il problema della tutela processuale dei ridetti interessi “diffusi”, per i quali all’epoca non esistevano meccanismi normativi che autorizzassero particolari soggetti a invocare tale tutela; ma è evidente che, una volta che il legislatore è intervenuto a disciplinare direttamente la materia attraverso la previsione di una speciale legittimazione ex lege, quest’ultima esaurisce l’ambito della tutela processuale riconosciuta dall’ordinamento, escludendo qualsiasi possibilità di ammettere la legittimazione in capo a soggetti ulteriori e diversi da quelli ai quali la legge ha espressamente inteso riferirsi.

Ne consegue che del tutto inconferente è la questione – su cui nella fattispecie vi è contrasto tra le parti – se l’odierna appellante, oltre a qualificarsi come articolazione territoriale di un’associazione nazionale, sia anche un ente autonomo e distinto in possesso dei requisiti suindicati.

Alla luce dei rilievi fin qui svolti, va confermata la declaratoria di inammissibilità dei ricorsi introduttivi con assorbimento di ogni ulteriore questione e integrale reiezione dell’appello.

L’esistenza di giurisprudenza ancora oscillante sulla questione in diritto esaminata giustifica comunque l’integrale compensazione delle spese del presente grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Compensa tra le parti le spese del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 febbraio 2011 con l’intervento dei magistrati:

Gaetano Trotta, Presidente

Raffaele Greco, Consigliere, Estensore

Andrea Migliozzi, Consigliere

Silvia La Guardia, Consigliere

Umberto Realfonzo, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/03/2011